III SA/Wr 455/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Ciołek, Sędzia WSA Magdalena Jankowska – Szostak (sprawozdawca), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej dla W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie uprawnienia w zakresie kierowania pojazdami kategorii B bez określenia terminu ważności tych uprawnień oddala skargę w całości. Wnioskiem z 27 września 2018 r. M. K. (dalej: wnioskodawca) wystąpił do Prezydenta Wrocławia o wydanie prawa jazdy kategorii [...]. Jednocześnie wnioskodawca wskazał, że w dniu 7 października 1983 r. zostało mu już wydane prawo jazdy kategorii [...]. Do wniosku dołączył orzeczenie lekarskie, z którego wynikało, że lekarz stwierdził brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, do których jest wymagane prawo jazdy kategorii [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. W orzeczeniu został określony termin kolejnego badania na dzień 3 września 2033 r. Prezydent Wrocławia (dalej także: organ I instancji) decyzją z 18 listopada 2019 r. wydał wnioskodawcy prawo jazdy obejmujące uprawnienia w zakresie kierowania pojazdami kategorii [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. W decyzji tej organ określi datę uzyskania poszczególnych kategorii prawa jazdy ([...] - w dniu 19 stycznia 2013 r.; [...],[...] i [...] - w dniu 18 listopada 2019 r., [...] - w dniu 1 lipca 1999 r., [...] - w dniu 7 października 1983 r.) oraz datę ważności wszystkich powyższych uprawnień, wskazując dzień 3 września 2033 r. W podstawie prawnej decyzji organ pierwszej instancji wskazał m.in. art. 124 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r. poz. 978, z poźn. zm. - dalej jako "ustawa o kierujących pojazdami", "ustawa"). Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca posiadał dokument prawa jazdy, wydany w dniu 7 października 1983 r. W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawca zarzucił: 1) naruszenie art. 7, ar. 77 § 1, w związku z art. 80 kpa, poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz stwierdzenie, że uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii [...] są ograniczone w czasie; 2) naruszenie § 29 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, poprzez jego niezastosowanie i dokonanie wadliwej czynności w postaci wpisania w dokumencie prawa jazdy daty ważności uprawnień do kierowania pojazdami kategorii [...]; 3) rażące naruszenie prawa, tj. art. 6, w związku z art. 156 § 1 kpa, poprzez wykonanie czynności wydania prawa jazdy z "rażącym naruszeniem prawa z pominięciem przepisów prawa". Przekazując odwołanie, organ pierwszej instancji podniósł, że § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami ma zastosowanie, gdy w aktach kierowcy nie ma innego orzeczenia lekarskiego. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie Strona przedłożyła terminowe orzeczenie lekarskie, wydane w dniu 3 września 2018 r., w związku z czym organ zobligowany był zastosować dyspozycję § 10 rozporządzenia w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, stosownie do którego za datę stosowaną do daty ważności uprawnień do kierowania pojazdami przyjmuje się datę określoną w najpóźniej wydanym orzeczeniu lekarskim. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 9 stycznia 2020 r. r. (nr SKO 4142/131/19/20), wydaną na podstawie art. 138 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm. - dalej jako "Kpa"), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i zobowiązało organ I instancji do wydania decyzji o wydaniu wnioskodawcy prawa jazdy obejmującego uprawnienia w zakresie kierowania pojazdami kategorii [...] bez określenia terminu ważności tych uprawnień. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że kwestią wymagającą rozstrzygnięcia było to, czy dokonując wymiany dokumentu prawa jazdy organ pierwszej instancji mógł dokonać zmiany okresu ważności już wcześniej nabytych przez wnioskodawcę uprawnień do kierowania pojazdami kategorii [...]. Kolegium przywołało treść przepisu § 10 ust. 3 pkt 10 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami. Wskazało, że przepis ten odnosi się do sposobu określania daty ważności nowych (rozszerzonych) uprawnień do kierowania pojazdami. Nie może on mieć natomiast zastosowania w rozpatrywanej sprawie do sposobu określania daty ważności posiadanych już przez wnioskodawcę uprawnień w zakresie prawa jazdy kategorii [...], skoro nabył on te uprawnienia bezterminowo. Zatem organ pierwszej instancji w oparciu o przedstawione przez wnioskodawcę orzeczenie lekarskie mógł określić datę ważności rozszerzanych przez niego uprawnień w zakresie prawa jazdy kategorii [...],[...] i [...], nabytych w dniu 18 listopada 2019 r. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej dla Wrocławia – Starego Miasta zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. § 10 ust. 3 pkt 10 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie mógł mieć zastosowania do sposobu określania daty ważności posiadanych już przez wnioskodawcę uprawnień, skoro wnioskodawca nabył te uprawnienia bezterminowo, podczas gdy przepis ten powinien mieć zastosowanie, skoro w przedłożonym orzeczeniu lekarskim, które było najpóźniejszym w sprawie, określono datę ponownego badania lekarskiego także dla posiadanego już przez skarżącego uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii [...]. W uzasadnieniu skargi Prokurator podkreślił, że wnioskodawca wystąpił o wydanie prawa jazdy kat. [...] i przedłożył orzeczenie lekarskie, z którego wynikało, że lekarz stwierdził brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, do których jest wymagane prawo jazdy kategorii [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. W orzeczeniu został określony termin kolejnego badania na dzień 3 września 2033 r. Orzeczenie lekarskie dotyczyło więc też posiadanych już uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie kategorii [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) dalej w skrócie "p.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 9 stycznia 2020 r. uchylająca rozstrzygnięcie organu I instancji i zobowiązująca ten organ do wydania decyzji o wydaniu wnioskodawcy prawa jazdy obejmującego uprawnienia w zakresie kierowania pojazdami kategorii [...] bez określenia terminu ważności tych uprawnień. W sprawie wnioskodawca domagał się wydania nowego dokumentu prawa jazdy w związku z uzyskaniem dodatkowych uprawnień (kategoria [...]). Do wniosku dołączył orzeczenie lekarskie stwierdzające brak przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami kategorii [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. W orzeczeniu określono termin następnego badania na dzień 3 września 2033 r. Bezspornym jest przy tym, że wnioskodawca w dniu złożenia wniosku o wydanie prawa jazdy kategorii [...] posiadał już prawo jazdy kategorii [...], wdane w dniu 7 października 1983 r., którego ważność była bezterminowa. Kwestą wymagającą rozstrzygnięcia w sprawie było zatem ustalenie, czy wymiana dokumentu prawa jazdy ze względu na uzyskanie dodatkowych uprawnień, obligowała organ I instancji do wpisania do nowego dokumentu ograniczenia ważności uprawnienia w zakresie kat. [...]. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami dokumentem stwierdzającym posiadanie uprawnienia do kierowania motorowerem, pojazdem silnikowym lub zespołem pojazdów składającym się z pojazdu silnikowego i przyczepy lub naczepy jest prawo jazdy. Z przepisu tego wynika zatem, że prawo jazdy jest dokumentem, który zaświadcza i potwierdza uprawnienie do kierowania pojazdami określonej kategorii. Uprawnienie do kierowania pojazdem jest natomiast prawem podmiotowym przyznanym konkretnej osobie upoważniającym do kierowania danego rodzaju pojazdem. Stosownie do treści art. 18 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem jest obowiązana zawiadomić starostę o utracie tego dokumentu, jego zniszczeniu w stopniu powodującym nieczytelność, a także o zmianie stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w nim zawartych, w terminie 30 dni od dnia zaistnienia tego zdarzenia. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy na wniosek osoby uprawnionej w przypadkach, o których mowa w ust. 1, starosta wydaje, za opłatą, o której mowa w art. 10 ust. 1 lub w art. 16 ust. 1 oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej nowy dokument pod warunkiem zwrotu dokumentu wymagającego zmiany danych. Powyższe prowadzi do wniosku, że w świetle art. 18 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami, organ powinien wydać osobie uprawnionej do kierowania pojazdami nowy dokument prawa jazdy z uaktualnionymi danymi objętymi zmianą (tj. np. danymi dotyczącymi uzyskania nowych uprawnień). Powyższa regulacja ma bowiem na celu zapewnienie aktualności danych ujętych w dokumencie prawa jazdy tak, aby brak było jakichkolwiek wątpliwości co do tego, jakie konkretnie kategorie uprawnień do kierowania pojazdem posiada określona osoba. Nowo wydany dokument, o jakim mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami, udostępniany osobie wnioskującej o jego wydanie z powodu zmiany stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w nim zawartych powinien poza uzasadnioną zmianą jedynie powtarzać zapisy zawarte w dokumencie poprzednim. Wymaga tu podkreślenia, że dokonane zmiany nie mogą dotyczyć w żadnym wypadku posiadanych już uprawnień do kierowania pojazdami, co wynika m.in. z faktu konstytucyjnej zasady ochrony praw słusznie nabytych oraz związanej z tym kodeksowej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 września 2019 r., sygn. III SA/Kr 572/19). Jeżeli wydanie nowego dokumentu następuje z powodu zmiany stanu faktycznego wymagającego zmiany danych, to skutkiem takiej czynności organu nie jest powstanie lub odjęcie po stronie osoby wnioskującej o wymianę dokumentu jakichkolwiek uprawnień, czy też czasowe ich ograniczenie (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt. I OSK 585/16, wyrok z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Po 848/13). W skardze strona skarżąca twierdzi, że z orzeczenia lekarskiego wynika ograniczenie terminu ważności uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kategorii [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Orzeczenie lekarskie dotyczyło więc też posiadanych już uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie kategorii [...]. W ocenie Sądu stanowisko takie pozostaje w sprzeczności z § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r. poz. 231 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem w przypadku osób, które posiadały w dniu wejścia w życie ustawy o kierujących pojazdami uprawnienia do kierowania pojazdami, których data ważności nie była ograniczona orzeczeniem lekarskim lub psychologicznym, w pozycji "data ważności uprawnienia" umieszcza się symbol "-" jako informację, że dana kategoria prawa jazdy jest ważna bezterminowo (ust. 1). W przypadku osób, o których mowa w ust. 1, data ważności prawa jazdy, o której mowa w § 10 ust. 3 pkt 4, nie może być dłuższa niż 15 lat. Przepis ten ewidentnie rozróżnia pojęcia "daty ważności prawa jazdy" i "daty ważności uprawnienia". Odnosi się przy tym do uregulowań zawartych w ustawie o kierujących pojazdami rozróżniających przysługujące stronie prawo podmiotowe - uprawnienie do kierowania danego rodzajami pojazdem, od samego dokumentu prawa jazdy - blankietu, który jedynie potwierdza posiadanie przez daną osobę tego uprawnienia. Na blankiecie prawa jazdy ujawnieniu winny podlegać odrębnie - data ważności dokumentu prawa jazdy oraz data ważności samego uprawnienia do kierowania pojazdami. Utrata prawa jazdy z jakichkolwiek powodów, w tym również z powodu utraty jego ważności, nie jest tożsama z utratą uprawnień do kierowania pojazdami. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami dokumenty praw jazdy według nowego wzoru mają ściśle określony termin ważności, ale nie tracą przez to bezterminowego charakteru uprawnienia do kierowania pojazdami nabytego przez osoby pod rządami poprzednich przepisów dotyczących nabywania takich uprawnień. Przy ubieganiu się o nowe prawo jazdy osoby takie nie muszą zatem ubiegać się jednocześnie o ponowne nabycie uprawnień do kierowania pojazdami (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt K 5/13, OTK-A 2013/9/137; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 897/13, wyrok WSA w Krakowie z 4 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 890/20). Załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 20 maja 2016 r. w sprawie wzorów dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r. poz. 702) określa wzór prawa jazdy wydawanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wynika z niego, że na pierwszej stronie dokumentu prawa jazdy umieszcza się cyfry i dane, które oznaczają m.in. w pozycji 4b "datę ważności prawa jazdy", a na drugiej stronie dokumentu, w pozycji pod cyfrą 11 umieszcza się "datę ważności uprawnienia". Strona skarżąca w skardze powołała się na § 10 ust. 3 pkt 10 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami. Zgodnie z tym przepisem wniosek oraz prawo jazdy lub pozwolenie wypełnia się w przypadku określonym w ust. 1 pkt 5, w następujący sposób: pkt 4) data ważności prawa jazdy - najpóźniejsza z dat określonych w rubryce data ważności uprawnienia dla poszczególnych kategorii prawa jazdy, pkt 10) data ważności uprawnienia - najwcześniejsza z dat określonych w orzeczeniu lekarskim i odpowiednio w orzeczeniu psychologicznym dla przeprowadzenia ponownych badań lekarskich lub psychologicznych w zakresie określonej kategorii prawa jazdy lub 15 lat od daty wydania prawa jazdy w przypadku prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B, B1, B+E i T, jeżeli dla określonej kategorii prawa jazdy w orzeczeniu lekarskim nie ustalono tej daty lub orzeczenie zostało wydane bez określenia terminu ważności, z zastrzeżeniem ust. 4 oraz art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy, przy czym: a) w przypadku prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, B+E i T - za datę stosowaną do określenia daty ważności tych uprawnień przyjmuje się jedną datę określoną w najpóźniej wydanym orzeczeniu lekarskim; stosuje się również w zakresie prawa jazdy kategorii C1, C1+E, C, C+E, D1, D1+E, D i D+E, z zastrzeżeniem lit. b-d. Zgodnie zaś z § 10 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami dokonując wpisu, o którym mowa w ust. 4, w pozycji "data ważności uprawnienia" wpisuje się datę ważności uprawnienia w zakresie poszczególnych kategorii prawa jazdy. Datą ważności uprawnienia jest przypadający najwcześniej termin upływu ważności odpowiednio badania lekarskiego, badania psychologicznego albo data ukończenia pierwszego albo następnego szkolenia okresowego." Podstawą wydania orzeczenia lekarskiego był art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami który stanowi, że badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, zwanemu dalej "badaniem lekarskim", podlega osoba ubiegająca się o uzyskanie uprawnień do kierowania motorowerem, pojazdami silnikowymi lub uprawnienia do kierowania tramwajem. Organ I instancji uznał więc, że skoro z przedstawionego orzeczenia lekarskiego, które wnioskodawca zobowiązany był złożyć z uwagi na rozszerzenie uprawnień o kat. [...], termin następnych badań określony został na dzień 3 września 2033 r., to mając na względzie przywołane przepisy jako datę ważności uprawnień w zakresie kat. [...] należało wpisać datę z tego orzeczenia. Mając na uwadze treść wniosku, regulację wynikającą z art. 18 ustawy o kierujących pojazdami oraz brzmienie powołanych wyżej przepisów rozporządzenia w sprawie wydawania dokumentów, należało zgodzić się z SKO we Wrocławiu, że takie stanowisko organu I instancji było całkowicie nieuprawnione. Po pierwsze, w aktach administracyjnych znajduje się orzeczenie lekarskie z dnia 6 czerwca 1983 r. wydane skarżącemu bezterminowo w zakresie uprawnienia kategorii [...]. Wnioskodawca nie był kierowany na badania w zakresie posiadanych uprawnień. Po drugie, organ I instancji nie miał podstaw do dokonywania w przypadku uprawnień kategorii [...] weryfikacji już nadanych uprawnień ani w szczególności nie mógł z uwagi na zaświadczenie lekarskie, które dotyczyło badań lekarskich w zakresie nabycia nowych uprawnień do kierowania innym rodzajem pojazdu zmieniać wcześniejszych decyzji w tym zakresie. Zdaniem Sądu tylko w przypadku nowo nabytych uprawnień data kolejnego badania mogła ograniczyć okres ważności uprawnień. Przyjęcie za poprawne stanowiska organu I instancji i argumentacji przedstawionej przez stronę skarżącą, doprowadziłoby do sytuacji, w której złożenie wniosku o wymianę dokumentu prawa jazdy z powodu zmiany danych, o którym mowa w art. 18 ustawy o kierujących pojazdami stwarzałoby podstawę do prowadzenia powtórnej weryfikacji posiadanych przez osobę uprawnień, w tym uprawnień nabytych bezterminowo, a ponadto podstawę prawną do cofnięcia lub ograniczenia uprawnień nabytych z mocy decyzji ostatecznej stanowiłyby przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy, co pozostaje w sprzeczności z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 § 1 zdanie drugie k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 5/05, LEX nr 265767). Z wydanego blankietu prawa jazdy wynika, że organ I instancji ograniczył terminowo posiadane przez skarżącego bezterminowe uprawnienie do kierowania pojazdami, chociaż czynność taka nie miała żadnych podstaw faktycznych i prawnych. Organ I instancji dokonując w nowym dokumencie prawa jazdy wnioskodawcy wpisu daty ważności uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii [...], zamiast dotychczasowej kreski oznaczającej bezterminową ważność tego uprawnienia umieścił datę 3 września 2033 r. - uczynił to bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Doszło przez to do naruszenia art. 18 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami oraz §29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami. Słusznie zatem SKO we Wrocławiu uchyliło decyzję organu I instancji i zobowiązało organ do wydania decyzji o wydaniu wnioskodawcy prawa jazdy obejmującego uprawnienia w zakresie kierowania pojazdami kategorii [...] bez określenia terminu ważności tych uprawnień. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.