III SA/Wr 455/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Chołuj Sędzia WSA Barbara Ciołek Protokolant: starszy sekretarz sądowy Ewa Zawal po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2022 r. w Wydziale III na rozprawie sprawy ze skargi M. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na obowiązkowe ubezpieczenia za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję w całości. Przedmiotem skargi M. W. (dalej: strona, skarżąca) jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ, ZUS) z 24 lipca 2020 r. nr 470000/71/228525/2020/RDZ utrzymująca w mocy decyzję tego organu z 22 czerwca 2020 r. nr 470000/71/228525/2020/RDZ odmawiającą prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Z akt przedstawionych przez ZUS wraz ze skargą wynika, że strona w dniu 13 kwietnia 2020 r. złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za marzec-maj 2020 r. (RDZ) na podstawie art. 31zo ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nim sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: "ustawa COVID-19"). Decyzją z 22 czerwca 2020 r. ZUS odmówił skarżącej prawa do ww. zwolnienia jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazując art. 31zq ust. 7 ustawy COVID-19 w związku z art. 83 ust. 1 i 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 266 ze zm.; dalej: "u.s.u.s."). W uzasadnieniu powołał treść art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19 i wskazał, że skarżąca złożyła ww. wniosek jako płatnik składek, który ma zgłoszone osoby do ubezpieczeń społecznych (zgodnie z art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19), tymczasem na dzień 29 lutego 2020 r. strona nie zgłosiła żadnych osób do ubezpieczeń społecznych. Wyjaśnił, że na koncie ubezpieczonego na dzień 29 lutego 2020 r. widnieje deklaracja z kodem tytułu ubezpieczeń 0510, na których wykazana jest skarżąca jako osoba prowadząca działalność gospodarczą opłacająca składki wyłącznie za siebie. Skutkiem tego stronie nie przysługuje prawo do zwolnienia z opłacania należności ZUS następnie pouczył stronę, że może ubiegać się o takie właśnie zwolnienie i we wniosku, który może złożyć w terminie do 30 czerwca 2020 r., winna określić kwotę przychodu (ewentualnie przychodu i dochodu) za pierwszy miesiąc, za który składany jest wniosek o zwolnienie z opłacania składek. Decyzja została skarżącej doręczona w dniu 29 czerwca 2020 r. Na podstawie art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19 skarżąca w dniu 7 lipca 2020 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku tym wskazała, że na dzień 29 lutego 2020 r. nie zgłaszała do ubezpieczeń społecznych innych osób z wyjątkiem siebie. Jednak w dniu 2 marca 2020 r. na podstawie umowy zbycia przedsiębiorstwa w trybie art. 231 Kodeksu pracy przejęła działalność gospodarczą ojca wraz z pracownikami zatrudnionymi w tym przedsiębiorstwie na dzień 29 lutego 2020 r. w liczbie 11 osób. Na dzień 31 marca 2020 r. skarżąca zgłosiła do ubezpieczeń społecznych 9 osób. Skarżąca argumentowała, że służy jej prawo zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie przynajmniej za kwiecień i maj 2020 r. Do wniosku strona załączyła kopie umowy zbycia przedsiębiorstwa oraz dwóch umów o współpracę. Zaskarżoną decyzją ZUS utrzymał w mocy własna decyzję z 22 czerwca 2020 r.. W uzasadnieniu przywołał treść art. 31zq ust. 8 oraz art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19, powtórzył ustalenia zawarte w decyzji z 22 czerwca 2020 r. i wskazał, że w związku z tym skarżącej nie przysługuje prawo do przedmiotowego zwolnienia. Zaskarżona decyzja została doręczona stronie w dniu 13 sierpnia 2020 r. W skardze na tę decyzję strona wniosła o jej uchylenie w całości, a także o ponowne rozpatrzenie wniosku o zwolnienie z opłacania składek na ubezpieczenie społeczne za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. W uzasadnieniu przytoczyła argumentacja przedstawiona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaakcentowała charakter i skutki prawne przejęcia zakładu pracy na nowego pracodawcę skutek zastosowania art. 231 Kodeksu pracy. Do skargi załączyła umowę zbycia przedsiębiorstwa, dwie umowy o współpracę oraz listę pracowników przejmowanego przedsiębiorstwa na dzień 29 lutego 2020 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu przytoczył uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 10 listopada 2020 r. o sygn. akt III SA/Wr 504/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 59 § 1 i 2 p.p.s.a. przekazał sprawę ze skargi strony Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie według właściwości. Postanowieniem prawomocnym z 12 kwietnia 2021 r. o sygn. akt V SA/Wa 1847/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził swą niewłaściwość i przekazał sprawę według właściwości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Zarządzeniem z 15 lipca 2021 r. sprawa została zarejestrowana w repertoriach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu pod sygnaturą III SA/Wr 455/21. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja ZUS z dnia 24 lipca 2020 r. została wydana z naruszeniem prawa procesowego w stopniu obligującym do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Sprawa poddana kontroli sądowej dotyczy zwolnienia z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19, za okres o marca 2020 r. do maja 2020 r. Wedle organu skarżąca nie spełniła warunków tego zwolnienia, bowiem na dzień 29 lutego 2020 r. nie miała zgłoszonych do ubezpieczenia żadnych osób, lecz wyłącznie siebie jako osobę prowadzącą działalność gospodarczą. Z kolei strona wskazuje, że co prawda na dzień 29 lutego 2020 r. opłacała składki na ubezpieczenia wyłącznie za siebie, jednak w dniu 2 marca 2020 . przejęła przedsiębiorstwo w trybie art. 231 Kodeksu pracy wraz zatrudnionymi w nim pracownikami i na dzień 31 marca 2020 r. zgłosiła do ubezpieczenia 9 osób. Wobec tego, zdaniem skarżącej, służy jej prawo zwolnienia, o którym mowa w art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19 przynajmniej za kwiecień i maj 2020 r. Zgodnie z art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19 (w brzmieniu nadanym zmianą ustawy COVID-19 opublikowaną w Dz.U. z 2020 r., poz. 695) na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenia zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r., 3) w okresie od 1 marca 2020 r. do 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. Proceduralnie wniosek o zwolnienie z opłacania składek w ww. trybie może być rozpatrzony przez ZUS dwojako. W oparciu o art. 31zq ust. 5 ustawy COVID-19 organ informuje płatnika składek o zwolnieniu z opłacania należności z tytułu składek, w sytuacji gdy wniosek spełnia warunki udzielenia zwolnienia. W przypadku zaś, gdy warunków nie spełnia - organ wydaje decyzję o odmowie zwolnienia w oparciu o art. 31zq ust. 7 ustawy COVID-19. Na mocy art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19 płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach określonych w tym przepisie. Nie ma wątpliwości, że do postępowania prowadzonego przez ZUS w przedmiocie zwolnienia z opłacania składek mają zastosowanie przepisy k.p.a., co wynika z art. 180 k.p.a., art. 123 u.s.u.s. i art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że w istocie pozbawiona jest uzasadnienia faktycznego i prawnego, które odnosiłoby się do argumentacji przedstawionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uzasadnienie decyzji z 24 lipca 2020 r. uchyla się w konsekwencji kontroli legalności pod kątem powodów, dla których została wydana. Nie zawiera bowiem żadnych rozważań dotyczących wskazanych przez skarżącą okoliczności faktycznych, które jej zdaniem wpływają na wnioskowane prawo i jego zakres do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia w trybie art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19. Wada ta uniemożliwia Sądowi kontrolę legalności zaskarżonej decyzji jako decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, która ze swej istoty powinna wyjaśnić stronie wagę i skutki prawne zarzutów zgłoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie. Powodem złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie było wyłącznie niezadowolenie. Strona przedstawiła argumenty i okoliczności faktyczne, które wymagały wyjaśnienia przez organ oraz ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czego zabrakło. Tymczasem prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma kluczowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 1 pkt 6) i § 3 k.p.a., a także istoty ponownego rozpatrzenia sprawy w trybie art. 31zo ust. 8 ustawy COVID-19 na zasadach określonych w Dziale II rozdziale 10 "Odwołania" k.p.a. (art. 127-art. 140 k.p.a.). Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6) k.p.a. decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Natomiast na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przepis ten określa zatem podstawowe części składowe, jakie powinna decyzja zawierać. Uzasadnienie stanowi integralną cześć decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Klarowne uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi zatem integralny składnik decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia z odniesieniem się do konkretnych przepisów prawa (wyrok NSA oz. W Krakowie z 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych,orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA). Organ jest więc zobowiązany wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać i zrozumieć zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Warunków tych nie może niweczyć okoliczność, którą Sąd dostrzega, że decyzje dotyczące zwolnienia z obowiązku opłacania składek (jako istotny element wsparcia podmiotów dotkniętych skutkami epidemii COVID-19) w zamyśle ustawodawcy mają być podejmowane szybko (art. 31zq ust. 2 ustawy COVID-19). W żadnym stopniu nie uzasadnia to odstąpienia od uzasadnienia decyzji lub sporządzenie go przez organ w sposób, który nie poddaje się kontroli legalności. Sąd administracyjny nie jest kolejnym organem w administracyjnym toku postępowania, uprawnionym do merytorycznego badania i rozstrzygania sprawy. To na organie spoczywała powinność uzasadnienia w czytelny i weryfikowalny sposób, że skarżącej nie służyło i dlaczego prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania składek na podstawie art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19 mimo zgłoszonych w sprawie zarzutów oraz podanych okoliczności faktycznych. Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, że w szczególności decyzje odmowne (negatywne) powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, iż wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (np. wyrok WSA we Wrocławiu z 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 693/11, CBOSA). Zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów wyrażonych w art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Organ w istocie nie rozpoznał też samego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w każdym razie nie dał temu żadnego wyrazu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Działanie takie narusza rażąco art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, art. 140 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy organ uniemożliwił stronie poznanie przyczyn odmowy zwolnienia z art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19 i toku rozumowania stanowiącego podstawę tej odmowy w kontekście argumentów i zarzutów z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zweryfikowanie stanowiska z zaskarżonej decyzji nie jest możliwe w oparciu o jej uzasadnienie. Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozstrzyganiu sprawy organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku. Zadaniem organu będzie rzeczywiste rozpatrzenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i sporządzenie prawidłowego uzasadnienia decyzji, tj. zgodnie z wymogami ww. przepisów k.p.a.