III SA/Wr 478/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Asesor WSA Olga Białek (sprawozdawca) Protokolant Paulina Rosiak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania płatności na [...] rok oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Nr [...], Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. Ś. z siedzibą w U., działając na podstawie: art. 7 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. Nr 35, poz. 217 z późn. zm.), art. 4 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz.U. Nr 44, poz. 262), art. 51 ust. 1 w związku z § 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa I Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzaju roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz.U. Nr 46, poz. 309), art. 50 ust. 3 w związku z art. 136 rozporządzenia Komisji (WE) 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz.Urz. WE Nr L 345 z 20.11.2004), art. 71a rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1728/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.Urz. WE L 141 z 30.04.2004 r.), art. 104 k.p.a. - przyznał Z. W. płatności do gruntów rolnych na rok [...] w wysokości 92369,08 zł w tym: z tytułu jednolitej płatności obszarowej kwotę 51879,96 zł; z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej dla powierzchni grupy upraw podstawowych kwotę 32 345,73 zł; z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej dla powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, kwotę 8143,39 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że początkowo ustalona kwota uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (tj. kwota 34846,57 zł) została pomniejszona ze względu na stwierdzone i wyliczone przez organ różnice pomiędzy powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych zadeklarowanych we wniosku, a powierzchnią tych działek stwierdzoną w czasie kontroli na miejscu. Wyliczona różnica stanowiła 3,59%. Z tego samego względu pomniejszono również kwotę uzupełniającej płatności obszarowej dla powierzchni roślin przeznaczonych na paszę. W wyniku kontroli na miejscu ustalono bowiem, że wyliczona procentowa różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a powierzchnią stwierdzoną stanowi 4,78. Jako podstawę dokonanych pomniejszeń wskazano przepis § 8 przywołanego już rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007r. w sprawie rodzaju roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności oraz art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. W myśl przywołanych przepisów jeżeli różnica między powierzchnią deklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha lecz nie więcej niż 20% powierzchni stwierdzonej, wówczas kwotę, która powinna w danym roku być przyznana, pomniejsza się o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę. W odwołaniu od powyższej decyzji Z. W. zakwestionował prawidłowość pomiarów dokonanych podczas kontroli bezpośredniej wskazując, że podczas pomiarów części działki nr [...], każde z urządzeń przy pomocy których dokonywano tych pomiarów, wskazywało inny wynik ( tj. 13,86 i 13,40). Odwołujący się podniósł również, że inne, ustalone podczas kontroli różnice w powierzchni działek, mogły być spowodowane wadliwością urządzenia wykorzystywanego przy pomiarach. Zauważył, że na zaistniałe rozbieżności mogła mieć wpływ okoliczność, iż przy pomiarach nie uwzględniono części powierzchni pola, która przez pracowników leśnych została samowolnie wykorzystana jako skrót do miejsca wykonywania prac leśnych. Powstała w ten sposób strefa buforowa, która w rzeczywistość należy do działki ornej. W rezultacie wobec wskazanych niejasności i różnic wniósł o dokonanie ponownych pomiarów. W toku postępowania odwoławczego Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. zwrócił się do organu pierwszej instancji o zweryfikowanie protokołu z czynności kontrolnych, a w uzasadnionym przypadku o przeprowadzenie ponownej kontroli na miejscu. Kontrola taka została przeprowadzona w dniu [...] a protokół z czynności kontrolnych przekazano organowi drugiej instancji. Decyzją z dnia [...]. Nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że Z. W. złożył wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok [...] deklarując działki ewidencyjne na których znajdują się działki rolne o łącznej powierzchni 176,74 ha. Zadeklarowane we wniosku grunty zostały skierowane do kontroli na miejscu w celu potwierdzenia zgodności zadeklarowanej powierzchni oraz sposobu użytkowania poszczególnych działek rolnych ze stanem faktycznym. Kontrola, którą w dniu [...] przeprowadził wykonawca zewnętrzny - A "B", wykazała nieprawidłowości na zadeklarowanych gruntach rolnych, polegające na zawyżeniu zadeklarowanej w stosunku do powierzchni stwierdzonej. W wyniku kontroli stwierdzono bowiem na miejscu działki rolne o pow. 172,05 ha (wobec zadeklarowanych 176,46 ha). Wobec podniesionych w odwołaniu zarzutów, gospodarstwo poddane zostało ponownej kontroli na miejscu w dniu [...]., której wyniki w istotny sposób różnią się od wyników kontroli przeprowadzonej w [...] . Po przytoczeniu przepisów prawa wspólnotowego i krajowego normujących zasady i tryb postępowania przy przyznawaniu dopłat bezpośrednich oraz tryb weryfikacji i oceny prawidłowości wniosków o przyznanie pomocy i zawartych w nich danych, organ stwierdził, że wobec zaistniałych istotnych rozbieżności między wynikami protokołów z kontroli gospodarstwa, konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wydanie innej decyzji pozbawiałoby stronę prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy. W zaistniałej sytuacji konieczne jest bowiem powtórne zweryfikowanie wniosku strony przy uwzględnieniu wyników kontroli uzyskanych w toku postępowania odwoławczego. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Z. W. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając jej: 1/ naruszenie przepisów prawa procesowego: – art. 7, art. 10, art. 81 k.p.a. – przez oparcie rozstrzygnięcia na dowodzie przeprowadzonym bez udziału skarżącego, oraz na okoliczności co do której nie miał on możliwości wypowiedzenia się; - art. 138 § 2 k.p.a. – przez wydanie decyzji kasacyjnej pomimo braku przesłanek przewidzianych tym przepisem; 2/ naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 31 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach wsparcie bezpośredniego, przez przeprowadzenie przez organ odwoławczy kontroli, polegającej na obmiarze upraw wskazanych przez skarżącego we wniosku o dopłatę, pomimo, że nie zawiadomiono skrzącego o kontroli jak też nie uczestniczył on w czynnościach kontrolnych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przywołane w petitum skargi przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie były stosowane w postępowaniu odwoławczym. Zwłaszcza pozbawiono stronę możliwości wypowiedzenia się, co do uzyskanych w tym postępowaniu dowodów, uniemożliwiając jej tym samym zajęcie stanowiska w kwestii, którą organ uznał za kluczową dla rozstrzygnięcia – tj. różnicy pomiędzy wynikami obu przeprowadzonych kontroli. Zarzucono ponadto, że strona nie została zawiadomiona o kontroli ani też w tej kontroli nie uczestniczyła, pomimo, że przepisy art. 31 ust. 3 i ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidują wymóg uczestnictwa rolnika w kontrolach przewidzianych tą ustawą oraz przepisami unijnymi. Zdaniem autora skargi wynika z nich, że bez udziału rolnika kontrola może być przeprowadzona, gdy zostanie on o niej zawiadomiony. Niezależnie od powyższego, odnosząc się do art. 138 § 2 k.p.a. podniesiono, że w decyzji kasacyjnej nie zawarto żadnych wskazań dla organu pierwszej instancji co do dalszego postępowania ani okoliczności które należałoby wziąć pod uwagę. Nie wskazano w jakim zakresie należałoby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Skarżący poinformował, że po wydaniu decyzji kasacyjnej organ pierwszej instancji bez jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego wydał nową decyzję, radykalnie pogarszającą jego sytuację. Dlatego uważa, że decyzja organu odwoławczego była tylko formalnością umożliwiającą pogorszenie jego sytuacji prawnej z ominięciem zasady wyrażonej w art. 139 k.p.a. Konkludując strona stwierdziła, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem zarówno istotnych przepisów k.p.a. jak i prawa materialnego regulującego zasady dopłat bezpośrednich. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Rejonowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację wyrażoną w kwestionowanej decyzji. Wskazując na przepisy 3 ust. 1-3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz.U. Nr 35, poz. 217 z późn. zm.), zawierające regulacje szczególne wobec niektórych przepisów k.p.a., organ za niezasadne uznał zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego – zwłaszcza art. 7, art. 10 i art. 81 k.p.a. Z kolei przywołując przepis art. 25 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 i art. 23 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 organ wskazał na niezasadność zarzutu braku zawiadomienia skarżącego o przeprowadzeniu kontroli, jako że kontrole na miejscu przeprowadzane są co do zasady bez uprzedzenia. Organ zaznaczył również, że pomimo, iż producent nie został uprzedzony o kontroli to jednak, jak wskazuje protokół, był obecny podczas czynności kontrolnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały wyłącznie do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 przywołanej wyżej ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm., zwanej dalej u.p.p.s.a.) - jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c ww. przepisu). Jeżeli zaś decyzja dotknięta jest wadliwością określoną w art. 156 k.p.a., Sąd zobligowany jest do stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a.). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w pierwszym rzędzie zbadał legalność zaskarżonej decyzji w kontekście przyczyn stwierdzenia jej nieważności, nie dopatrując się przesłanek uzasadniających takie orzeczenie. Sąd nie stwierdził również, aby decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 wskazanej wyżej ustawy, zwłaszcza zaś aby naruszała przepisy prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Wyjaśniając motywy podjętego przez Sąd orzeczenia zauważyć należy, że decyzja będąca przedmiotem zaskarżenia wydana została na podstawie art.138 § 2 k.p.a. Dlatego też ocenę legalności tej decyzji rozpocząć należy od zbadania, czy nie narusza ona przywołanego uregulowania. Zgodnie z zasadą wyrażoną w powyższym przepisie organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dokonując zatem oceny zgodności z prawem decyzji kasacyjnej – gdyż taki właśnie charakter ma decyzja wydana na podstawie przywołanego przepisu - sąd administracyjny bada, czy istotnie spełnione zostały określone w nim przesłanki. W ramach tej oceny, należy odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy, uwzględniając zebrany w sprawie materiał dowodowy, miał podstawy do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czy też zachodzi konieczność przeprowadzenia czynności wyjaśniających w takim zakresie, że uzasadnia to przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia albo czy w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do takich uchybień natury proceduralnej, że można określić je przymiotem rażących. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest, że decyzja kasacyjna przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Taki sposób rozstrzygnięcia stanowi bowiem wyjątek od zasady wynikającej z art. 138 k.p.a. zobowiązującej organ odwoławczy do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy i nie może podlegać wykładni rozszerzającej. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające organu pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki NSA z dnia 25 listopada 2003r. sygn.akt IV SA 1496/2 M.P.2004/2/60, z dnia 2 grudnia 1999r. sygn.akt I SA 632/99 Lex nr 48722, z dnia 27 października 1999r. sygn.akt I SA/2127/98 Lex nr 48721). Dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej przede wszystkim należy jednak mieć na względzie, że podejmowanie przez organ odwoławczy merytorycznego rozstrzygnięcia ograniczone jest zasadą dwuinstancyjności. Organ drugiej instancji nie może zatem w okolicznościach wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. - w tym, po uzupełnieniu materiału dowodowego w postępowaniu odwoławczym - podjąć orzeczenia merytorycznego, jeżeli pozbawiłoby to strony postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrywania co do istoty rozstrzyganej sprawy. W tym miejscu zaakcentować wypada, że zasada dwuinstancyjności została podniesiona do rangi reguły konstytucyjnej. W myśl art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Reguła ta skonkretyzowana została w art. 15 k.p.a. z którego wynika, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Powyższe oznacza, że "podjęcie decyzji przez organ pierwszej instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dokładnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne. Konwalidowanie bowiem wadliwego postępowania organu pierwszej instancji w takiej sytuacji, naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego" (wyrok WSA w W. z dnia 8.02.2006r VI SA/Wa 363/05 LEX nr 203843). Odnosząc powyższe ogólne uwagi do rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że pomimo lakoniczności tej części uzasadnienia, która dotyczy przesłanek zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., zaskarżona decyzja nie narusza prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że po złożeniu przez Z. W. wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok [...]., organ pierwszej instancji zlecił przeprowadzenie kontroli na miejscu zadeklarowanych przez niego gruntów rolnych, w celu potwierdzenia zgodności zadeklarowanej powierzchni oraz sposobu użytkowania poszczególnych działek rolnych wymienionych we wniosku ze stanem faktycznym. Uprawnienie do przeprowadzenia takiej kontroli wynikało z art. 23 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenie (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999 (WE), nr 1673/2000 (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz.Urz. UE.L z dnia 21 października 2003 r.) – zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1782/2003" – oraz z przepisów zawartych w sekcji II rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.Urz. UE. L z dnia 30 kwietnia 2004 r.) – zwanego dalej "rozporządzeniem nr 796/2004", jak tez z art. 30 i 31 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz.U. Nr 35, poz. 217) – zwanej dalej "ustawą o płatnościach". Z przywołanych przepisów prawa wspólnotowego wynika, że państwa członkowskie przeprowadzają kontrole administracyjne wniosków o pomoc, obejmujące weryfikację kwalifikujących się powierzchni oraz odpowiadających im uprawnień do płatności. Kontrole administracyjne uzupełnianie są system kontroli na miejscu w celu zweryfikowania czy wniosek kwalifikuje się do udzielenia pomocy. Według art. 30 ust. 1 ustawy o płatnościach wskazane kontrole administracyjne i kontrole na miejscu – co do zasady – przeprowadza Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Powyższe oznacza, że inicjatywa przeprowadzenia takiej kontroli spoczywa na organie rozpoznającym wniosek pomocowy. Bezsprzecznie również – w niniejszej sprawie - wyniki takiej kontroli, wyrażone w raporcie z dnia [...] wykazujące różnicę w powierzchni zadeklarowanych przez skarżącego gruntów rolnych (176,74 ha) z powierzchnią ustaloną w terenie (172,05 ha), stały się podstawą dla pomniejszenia skarżącemu płatności z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grup podstawowych oraz do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawnianych na trwałych użytkach zielonych. Pomniejszenia te dokonane zostały zgodnie z dyspozycją art. 51 rozporządzenia nr 769/2004 w związku z § 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz.U. Nr 46, poz. 309 z późn.zm.). Zarzuty odwołania kwestionujące poprawność pomiarów powierzchni gruntów rolnych dokonanych podczas kontroli spowodowały, że organ drugiej instancji zwrócił się do organu pierwszej instancji o zweryfikowanie protokołu kontroli, a w uzasadnionym przypadku o przeprowadzenie ponownej kontroli na miejscu. Taka kontrola – jak wskazuje materiał dowodowy sprawy - została przeprowadzona. Zatem na etapie postępowania odwoławczego Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji uzyskał nowy dowód w sprawie jakim był raport z kontroli przeprowadzonej w dniu [...]. Analiza obu uzyskanych w postępowaniu raportów z kontroli wykazała, że wyniki kontroli w zakresie powierzchni gruntów deklarowanych przez skarżącego dla uzupełniających płatności obszarowych i powierzchni gruntów stwierdzonych faktycznie na miejscu, nie pokrywają się (raport z [...]r. wykazywał powierzchnię stwierdzoną – 118,16 ha, do deklarowanej 122,40 ha zaś raport z [...]r. – stwierdzoną 120,54 ha do deklarowanej 121,7 ha). Wobec powyższego zauważyć należy, że raport z kontroli stanowi jeden z podstawowych dowodów na podstawie którego organ weryfikuje wniosek o udzielenie pomocy. Zaznaczyć przy tym należy, że kontrola przeprowadzana jest z inicjatywy organu, gdyż ustalenia wysokości dopłat (wydatkowanie środków publicznych) uzależnione jest, między innymi od powierzchni użytkowanych rolniczo działek (dopłata do 1ha gruntu). Jeżeli pomiędzy powierzchnią gruntów deklarowanych a powierzchnią gruntów stwierdzonych zostanie wykazana różnica, następuje (w zależności od procentowej wielkości tej różnicy) pomniejszenie dopłat. Dla owego pomniejszenia dopłat istotna jest wielość wyliczonej procentowej różnicy między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. Jeżeli różnica ta nie przekracza 3% lub 2 ha wówczas płatność przysługuje do powierzchni stwierdzonej bez pomniejszeń. Wobec przedstawionych regulacji przyjąć należy, że jeżeli w odwołaniu zakwestionowano powierzchnię stwierdzoną podczas kontroli przeprowadzonej w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, zaś organ na etapie postępowania odwoławczego uzyskał dowód w postaci raportu z kontroli zawierającego inne wyniki kontroli, to stan faktyczny sprawy, w oparciu o który organ pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie w przedmiocie pomniejszenia płatności, budził wątpliwości i nie mógł stanowić wystarczającej podstawy dla takiego orzeczenia. W tej sytuacji organ drugiej instancji mógł uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyż zachodziła w związku z tym potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dla ustalania czy i ewentualnie w jakiej wielkości występuje różnica pomiędzy powierzchnią gruntów deklarowaną we wniosku a powierzchnią rzeczywistą. Wymagało to dogłębnej analizy i oceny obu raportów z kontroli, dla ustalania który z nich i czy w ogóle, może stanowić podstawę dla weryfikacji wniosku pomocowego strony. Nie można przy tym wykluczyć konieczności przeprowadzenia w tym zakresie nowych dowodów. Przeprowadzenie tych czynności wyjaśniających obciążało organ - jako podmiot zobligowany z mocy ustawy do przeprowadzenia czynności kontrolnych. Zakres tych czynności nie mieścił się również w ramach uprawnień organu odwoławczego do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, ze względu na ograniczenia wynikające z zasady dwuinstancyjności. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jeżeli organ ponownie rozpatrując sprawę w trybie art. 127 § 3 k.p.a., otrzymał nowe materiały dowodowe, wskazujące na nowe okoliczności sprawy, powinien uchylić zaskarżoną decyzję w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a., gdyż wymaga to przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (wyrok z dnia 18 października 2005 r. II OSK 118/05, LEX nr 188697). Teza ta oczywiście znajduje odpowiednie zastosowanie w klasycznym postępowaniu odwoławczym. W niniejszej sprawie sytuacja taka zachodziła, gdyż uzyskanie przez organ odwoławczy raportu z kontroli zawierającego inne wyniki niż wynikające z raportu z kontroli stanowiącego podstawę orzeczenia organu pierwszej instancji, wskazywało na nowe okoliczności sprawy i rodziło konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do tego dowodu i ponownego zweryfikowania wniosku strony. Uchylając decyzję pierwszej instancji zagwarantowano zatem stronie ochronę jej prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Gdyby bowiem organ odwoławczy zweryfikował wniosek strony na podstawie nowo uzyskanego dowodu – stanowiącego praktycznie podstawowy i najważniejszy dowód - byłaby ona pozbawiona prawa do obrony swojego interesu w postępowaniu odwoławczym, w świetle nowych okoliczności sprawy. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia umożliwiło natomiast stronie skorzystanie z uprawnienia do czynnego udziału na etapie postępowania pierwszoinstacyjnego - poprzez ewentualne wypowiedzenie się co do nowo uzyskanego dowodu i zgłaszania w tym zakresie wniosków. Pomimo zatem niepełnego uzasadnienia organu drugiej instancji co do przyczyn uchylenia kwestionowanej odwołaniem decyzji, który to brak może być uznany za naruszenie wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. Sąd stwierdził, że uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy - jakim jest poprawność podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów skargi, godzi się zauważyć, że organ odwoławczy, zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. mógł – ale nie miał w tym zakresie obowiązku – wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślić trzeba, że skutkiem decyzji kasacyjnej jest obowiązek organu pierwszej instancji ponownego rozpoznania sprawy, a więc ustalenia i wyjaśnienia od początku wszystkich okoliczności sprawy w sposób przewidziany obowiązującymi przepisami prawa administracyjnego – zarówno materialnego jak i procesowego. W przypadku decyzji podjętych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. treść ich uzasadnienia nie ma wpływu na zakres jak i prawa strony w ponownym rozpoznaniu sprawy (tak NSA w wyroku z dnia 16 kwietnia 1999 r. I SA/Gd 595/97, LEX nr 38166). W konsekwencji uchylenie decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., otworzyło ponownie etap postępowania przed organem pierwszej instancji, w którym to postępowaniu stronie – na jej żądanie - przysługuje pełnia praw do czynnego udziału w tym postępowaniu wyrażająca się w możliwości składania wyjaśnień i przedstawiania dowodów oraz wnioskowania o ich przeprowadzenie. Jeżeli natomiast skarżący uważa, że organ pierwszej instancji, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy wydał decyzję bez należycie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i z naruszeniem jego uprawnień, to przysługiwały mu środki prawne aby działanie takie w odrębnym postępowaniu – najpierw przed organem odwoławczym a potem przed sądem administracyjnym - kwestionować. Ta materia pozostaje jednak poza oceną Sądu w niniejszym postępowaniu. Zaskarżona decyzja nie może być również uznana – jak sugeruje to skarżący – za rozstrzygnięcie omijające zakaz wynikający z 139 k.p.a. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednolicie, że zasada reformationis in peius nie ma zastosowania do decyzji określonych w art. 138 § 2 k.p.a., to jest do decyzji kasacyjnych (zob.np. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 4 maja 1998 r., sygn. FPS 2/98, ONSA 1998/3/79, wyroki NSA z dnia 26 marca 1999 r. sygn. I SA/Gd 546/97, Lex Nr 36829, z dnia 21 grudnia 1998 r., sygn. I SA 820/98, Lex Nr 44547, wyrok WSA z dnia 24 lutego 2005 r., sygn. VII SA/Wa 1626/04, Lex Nr 165003, wyrok SN z dnia 6 kwietnia 2000 r., sygn. III RN 161/99 OSNP). W uzasadnieniu przywołanej wyżej uchwały 7 sędziów z dnia 4 maja 1998 r. wskazano, że przy wydawaniu decyzji kasacyjnej organ nie rozstrzyga o meritum sprawy i nie przeprowadza merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Decyzja wydana bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego pozbawiona jest więc pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot kontroli. Wyklucza to, według NSA, możliwość odnoszenia art. 139 k.p.a. do decyzji kasacyjnej. Na uwzględnienie nie zasługują również pozostałe zarzuty skargi. Formułując zarzuty naruszenia art. 7, art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. przez oparcie zaskarżonej decyzji na dowodzie przeprowadzonym bez udziału skarżącego oraz na okoliczności co do której nie miał on możliwości wypowiedzenia się, autor skargi nie uwzględnił przepisu art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, które to przepisy na mocy normy intertemporalnej zawartej w art. 4 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz.U. Nr 44, poz. 262) miały w niniejszej sprawie zastosowanie. Z przywołanych przepisów art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach jasno wynika, że regulacje te wprowadziły w postępowaniach administracyjnych prowadzonych w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej i płatności uzupełniającej pewne modyfikacje zasad i reguł postępowania w stosunku do określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W szczególności ograniczono zasadę wynikającą z art. 10 k.p.a. do obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania jedynie na ich żądanie, a nie z urzędu. Wyłączono jednocześnie całkowicie stosowanie przepisu art. 81 k.p.a., zaś obowiązek stosowania art. 7 k.p.a. ograniczono do zasady praworządności. Wobec powyższego nie można uznać zasadności zarzutu naruszenia art. 81 k.p.a., gdyż organ przepisu tego, w ogóle w tym postępowaniu nie mógł stosować. Nie znajduje też potwierdzenia zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. skoro obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu uzależniony jest od jej żądania, a strona takiego w toku niniejszego postępowania nie zgłosiła. Sąd zauważa przy tym, że dzięki decyzji kasacyjnej taka możliwość otworzyła się przed nią na nowo. W świetle przepisów ustawy o płatnościach oraz rozporządzenia nr 796/2004 nie jest też zasady zarzut przeprowadzenia kontroli bez powiadomienia strony. Przepis art. 25 przywołanego rozporządzenia jednoznacznie wskazuje, że kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia, jeżeli jednak nie zagrażałoby to celowi można zawiadomić o niej z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do koniecznego minimum. Przepis ten co prawda w dniu orzekania przez organy już nie obowiązywał, gdyż skreślony został art. 1 pkt 7 rozporządzeniem Komisji (WE) z dnia 20 grudnia 2007 r. Nr 1555/2007 zmieniające rozporządzenie (WE) Nr 796/2004 ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U UE L 07.339.79) jednak z art. 2 tego rozporządzenia zmieniającego jasno wynika, że jego postanowienia znajdują zastosowanie dopiero wobec wniosków o przyznanie pomocy dotyczących lat lub okresów premiowych rozpoczynających się z dniem 1 stycznia 2008 r. Zatem postanowienia tego rozporządzenia – w tym również uchylające art. 25 - nie znajdują zastosowania do wniosków przyznanie pomocy dotyczących lat poprzednich – w tym roku [...]. Obowiązku wcześniejszego zawiadomienia nie można również wyprowadzić z przepisu art. 31 ust. 3 i 4 ustawy o płatnościach, gdyż przepis ten stanowi jedynie o obowiązku okazania imiennego upoważnienia do czynności kontrolnych, jeżeli rolnik jest obecny podczas kontroli oraz zezwala na przeprowadzenie czynności kontrolnych, a podczas nieobecności rolnika także wówczas, gdy został on zawiadomiony o kontroli. Sąd zauważa przy tym, że nie miała w niniejszej sprawie zastosowania, wskazana w skardze, ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a to wobec treści przywołanego już wcześniej art. 4 ustawy zmieniającej. Ponadto nie sposób nie zauważyć, że skarżący, pomimo braku zawiadomienia był jednak obecny przy czynności kontrolnych o czym świadczy jego podpis na raporcie z kontroli. Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania poprawności zaskarżonego rozstrzygnięcia, stąd zgodnie z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.