III SA/Wr 501/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała Sędzia WSA Katarzyna Borońska ( sprawozdawca) Protokolant specjalista Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 lipca 2021 r. sprawy ze skargi: "A" Sp. z o.o. z siedzibą w W. na akt Prezydenta Miasta W. w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za kartę pojazdu I. uchyla zaskarżony akt; II. uznaje obowiązek Prezydenta Miasta W. dokonania na rzecz skarżącej zwrotu kwoty 425 zł (słownie: czterysta dwadzieścia pięć) złotych, tytułem części opłaty za wydanie karty pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]; III. zasądza od Prezydenta Miasta W. na rzecz strony skarżącej kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Pismem z 14 sierpnia 2019r. P. sp. z o.o. (dalej: skarżąca, spółka) wniosła o stwierdzenie jej uprawnienia do zwrotu kwoty 425 zł, stanowiącej część opłaty uiszczonej przez nią za wydanie karty pojazdu marki [...] o nr rejestracyjnym [...]. W uzasadnieniu wniosku powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK, Trybunał) z 17 stycznia 2006 r. (U 6/04) i podniosła, że poprzednik prawny spółki uiścił opłatę w kwocie 500 zł, tj. powyżej faktycznego kosztu wytworzenia karty pojazdu, co oznacza, że organ pobrał opłatę bez stosowanej podstawy prawnej, a konsekwencji z naruszeniem art. 215 i art. 92 ust.1 Konstytucji RP oraz art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1990 ze zm. - dalej: u.P.r.d.). Prezydent Wrocławia (dalej: organ) pismem z 16 września 2019 r. odmówił zwrotu wnioskowanej części opłaty. Podniósł, że opłata związana z rejestracją pojazdu wskazanego we wniosku została pobrana w granicach i na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących w dacie rejestracji pojazdu, to jest zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) – dalej: rozporządzenie. Organ stwierdził, że skarżącej przysługuje generalne uprawnienie do żądania zwrotu nadpłaty części opłaty poniesionej tytułem wydania karty pojazdu, jednak doszło do przedawnienia roszczenia. W przypadku wskazanego we wniosku pojazdu do pobrania opłaty doszło bowiem 7 października 2004 r., a zatem 24 miesiące przed wydaniem przez TK powołanego wyroku, stwierdzającego niezgodność przepisów rozporządzenia. Trybunał Konstytucyjny odroczył utratę mocy obowiązującej powołanego w części I przepisu rozporządzenia do 1 maja 2006 r. W skardze wniesionej do tutejszego Sądu na powyższy akt spółka zażądała jego uchylenia oraz uznania obowiązku Prezydenta W. dokonania na rzecz skarżącej spółki zwrotu kwoty 425 zł stanowiącej część opłaty za wydanie karty wskazanego na wstępie pojazdu. Skarżąca spółka zarzuciła naruszenie: 1) przepisów postępowania, w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: K.p.a.); 2) prawa materialnego, przez zastosowanie w sprawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, w sytuacji jego niezgodności z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1990 ze zm. - dalej: u.P.r.d.) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP; 3) prawa materialnego, przez niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisu art. 90 akapit pierwszy Traktatu Wspólnot Europejskich (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), który sprzeciwia się opłacie związanej z wydaniem pierwszej karty pojazdu sprowadzonego z innego państwa członkowskiego; 4) prawa materialnego, poprzez niezastosowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, z której wynika, że stosujący prawo organ krajowy jest obowiązany pominąć normę krajową, w zakresie, w jakim jest ona sprzeczna z normą wspólnotową, zaś w stanie faktycznym sprawy przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia jest sprzeczny z art. 90 akapit pierwszy Traktatu. Tak stawiając zarzuty, skarżąca spółka wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego aktu oraz uznanie obowiązku Prezydenta W. dokonania na jej rzecz zwrotu kwoty 425 zł, stanowiącej część opłaty za wydanie karty pojazdu dla w/w pojazdu ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 u.P.r.d.; 2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800), tj. kwoty 480 zł, jak i kwoty 17 zł, stanowiącej równowartość opłaty skarbowej od złożenia odpisu pełnomocnictwa. Skarżąca spółka uzasadniała zarzuty i wnioski skargi oraz przedstawiła swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę, Prezydent W. wniósł o jej oddalenie szeroko uzasadniając swoje stanowisko i o zasądzenie kosztów. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019, poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli jest legalność, czyli zgodność z prawem. W myśl art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 dalej: p.p.s.a.), kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące określonego uprawnienia lub obowiązku. Odnosząc się do przedmiotu sprawy wskazać należy, jak już podnoszono w wyrokach, które zapadły w tożsamych sprawach przed sądami administracyjnymi, że w wiążącej uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) z 4 lutego 2008 r. (I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008/2/21) został wyrażony pogląd, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Uzasadniając to stanowisko NSA wskazał, że obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji. Obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w formie decyzji administracyjnej. NSA stwierdził również, że odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, tj. podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, na które jednak przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W konsekwencji powyższego, tryb rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu następuje w formie czynności (rozstrzygnięcie dla strony pozytywne) lub aktu (rozstrzygnięcie dla strony negatywne), na który następnie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Czym innym jest bowiem nienależne świadczenie (instytucja prawa cywilnego) i dochodzenie z tego tytułu roszczeń na drodze postępowania cywilnego, a czym innym są kwestie prawidłowości ustalania opłat, jako świadczeń publicznoprawnych (domena prawa administracyjnego) i sporów na tym tle rozstrzyganych przez sądy administracyjne (tak m.in. wyrok NSA z 16 lutego 2018 r., I OSK 759/16, dostępny: CBOSA). Przedmiotem sporu w tej sprawie jest odmowa zwrotu skarżącej spółce kwoty 425 zł, tytułem części opłaty za wydanie karty pojazdu. Sąd zauważa, że w tożsamych sprawach, w których stroną także była skarżąca spółka, orzekały wcześniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim i we Wrocławiu (wyrok z 9 września 2019 r., II SA/Go 442/19 i z 4 grudnia 2019 r., III SA/Wr 28419, wyrok z 24 lipca 2020 r., III SA/Wr 61/20 dostępne: CBOSA). Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela w całej rozciągłości stanowisko zaprezentowane w w/w wyrokach i przyjmuje je za własne. Tezy i twierdzenia tych wyroków (jego obszerne fragmenty) zostaną powołane wielokrotnie niżej, jako szczególnie trafne. Odnosząc się do oceny zasadności skargi, podnieść należy, że stosownie do treści art. 77 ust. 1 u.P.r.d., obowiązującej w dacie rejestrowania pojazdu, producent lub importer nowych pojazdów był obowiązany wydać kartę pojazdu dla każdego pojazdu samochodowego wprowadzonego do obrotu handlowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl art. 77 ust. 3 u.P.r.d., kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje, za opłatą, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W art. 77 ust. 4 pkt 2 tej ustawy zawarto upoważnienie dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia - w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu. W sprawie, opłata została pobrana na podstawie przepisów rozporządzenia z 2003 r. Zgodnie z jego § 1 ust. 1, za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobierał opłatę w wysokości 500 zł. TK, wyrokiem z 17 stycznia 2006 r. (U 6/04), orzekł o niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 u.P.r.d. oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji, z uwagi na wykroczenie poza zakres upoważnienia zawartego w tych przepisach i w konsekwencji zawyżenie wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu. Niezgodność tego unormowania z u.P.r.d., jak podkreślił Trybunał, polegała na tym, że zawyżenie (o wartość ponad kwotę 75 zł) wysokości opłaty za kartę pojazdu wykraczało poza zakres delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5. Uznał bowiem, że kwestionowany przepis rozporządzenia - niezgodnie ze wskazaniami zawartymi w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 u.P.r.d., w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty - ustalił opłatę uwzględniającą dodatkowe koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział. Dlatego też TK stwierdził, że przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustawy i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenia uprawnień ustawodawcy. Wskazał również, że opłata charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku, z tym że - w przeciwieństwie do podatków - jest świadczeniem ekwiwalentnym. Podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu do wysokości 500 zł, nie pozostające w związku z kosztami świadczonej usługi, TK uznał za sprzeczne z art. 217 Konstytucji RP. Równocześnie TK odroczył termin utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r. Stosownie do powyższego, odnosząc się do istoty rozpatrywanej sprawy, stwierdzić trzeba, że - w świetle wywodów orzeczenia TK - nie budzi wątpliwości niekonstytucyjność i sprzeczność z ustawą zakwestionowanego przepisu rozporządzenia, na podstawie którego pobrano od skarżącej spółki zawyżoną opłatę w wysokości 500 zł za wydanie karty pojazdu. W konsekwencji należy przyjąć, że odmowa zwrotu skarżącej spółce opłaty uiszczonej za kartę pojazdu, w wysokości przekraczającej kwotę 75 zł, została dokonana bez podstawy prawnej. Zdaniem Sądu, odroczenie przez TK utraty mocy obowiązującej derogowanego przepisu nie pozbawia strony prawa do ochrony sądowej i zarazem możliwości zakwestionowania w indywidualnej sprawie podstawy prawnej, w oparciu o którą nastąpiło pobranie zawyżonej opłaty. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Skoro konkretny przepis, stanowiący podstawę pobrania w określonej wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu przez organ administracyjny, okazał się być niekonstytucyjny, to nie było podstawy prawnej do jej pobierania ponad kwotę odpowiadającą rzeczywistym kosztom i tak nienależnie pobraną część opłaty organ powinien zwrócić podmiotowi, który ją uiścił. Pogląd taki znajduje oparcie w tej linii orzeczniczej, która - mając na względzie prawa jednostek i ustrojowe zadania sądu administracyjnego - uznaje, że do stanów faktycznych zaistniałych przed datą wydania wyroku przez TK nie można stosować przepisów, których niezgodność z Konstytucją Trybunał ten przesądził. Przepis prawa uznany przez TK za niezgodny z Konstytucją ma taki charakter od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego (por. m.in. wyroki NSA z 16 lutego 2010 r., I FSK 2075/08 i 6 lutego 2008r., II OSK 1745/07, dostępne: CBOSA). Odmienna interpretacja prowadziłaby bowiem do sytuacji, w której nastąpiłaby utrata ochrony jednostki zagwarantowanej w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Przepis ten rodzi bowiem prawo do kwestionowania rozstrzygnięć ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu jeszcze przed orzeczeniem TK stwierdzającym taką niekonstytucyjność. Wskazać trzeba, że realizowana w tej sprawie kontrola sądowa dotyczy aktu prawa podustawowego, które to uprawnienie sądów administracyjnych nie pozostaje w kolizji z rolą TK (por. wyrok NSA z 24 lutego 2009 r., I OSK 418/08, dostępny: CBOSA). W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą, różnica polega na tym, że orzeczenie TK - stwierdzające taką niezgodność - wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną w orzeczeniu, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. Konsekwencją uznania przez sąd przepisu rozporządzenia za niekonstytucyjny w dacie jego stosowania przez organ jest stwierdzenie, że - w świetle obowiązujących przepisów prawa - skarżący mieli obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu wyłącznie w wysokości uwzględniającej kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 u.P.r.d. Dalej podkreślić należy, że pobranie opłaty w kwocie 500 zł skutkowało naruszeniem przez organ przepisu art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej). Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie Piotr Kowala v. Gmina Miasta Jaworzna, C-134/07. Trybunał ten stwierdził, że art. 90 akapit pierwszy Traktatu należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 rozporządzenia z 2003 r., która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany. Jeśli chodzi o materialnoprawne podstawy zwrotu opłaty, należy wskazać, że zwrot kwoty nadpłaconej z tytułu opłaty za kartę pojazdu powinien być rozstrzygany przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Tym samym, obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r., przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), a dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, czy też przedawnienia, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy. Nie ma zatem do niego zastosowania przepis art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 157, poz. 1241 ze zm.), gdyż naruszałoby to zakaz retroakcji, wynikający z art. 2 Konstytucji RP. Z uwagi na wybrany przez stronę tryb ochrony, bez znaczenia dla sprawy pozostają kwestie cywilnoprawnych regulacji dotyczących przedawnienia roszczeń. Orzecznictwo dopuszcza bowiem dwie alternatywne drogi dochodzenia tego rodzaju roszczeń: przed sądami powszechnymi (uchwała SN z 16 maja 2007 r., III CZP 35/07, OSNC 2008, nr 7-8, poz. 72) oraz przed sądami administracyjnymi (uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07, dostępna: CBOSA). Przedawnienie, na które powołuje się organ, może mieć znaczenie tylko w przypadku skorzystania z alternatywnej drogi dochodzenia roszczenia - przed sądem powszechnym, ale nie wpływa na ocenę legalności aktu administracyjnego. W przypadku zaś administracyjnoprawnego roszczenia o zwrot nadpłaconej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu wykluczone jest stosowanie zasad prawa podatkowego, skoro przepisy Ordynacji podatkowej mogą znaleźć zastosowanie tylko do opłat pobranych po dniu wejścia w życie ustawy o finansach publicznych z 2009 r. (por. wyrok NSA z 17 maja 2016 r., I OSK 1744/14, dostępny: CBOSA). Reasumując, mając na względzie powyższą argumentację, stwierdzić należy, że kwota uiszczona powyżej wartości 75 zł za wydanie karty pojazdu (tj.425 zł), była kwotą nienależnie uiszczoną i skarżącej spółce należy się jej zwrot. Mając to na uwadze, Sąd uznał skargę za zasadną i - na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. - uchylił zaskarżony akt Prezydenta W. W oparciu o art. 146 § 2 p.p.s.a., Sąd uznał ponadto obowiązek Prezydenta Wrocławia do dokonania zwrotu skarżącej spółce części uiszczonej przez nią opłaty w wysokości 425 zł za kartę pojazdu. Obowiązek ten jest korelatem uprawnienia strony do zwrotu nadpłaty (por. wyrok NSA z 12 lutego 2013 r., I OSK 818/12, dostępny: CBOSA). O należnych skarżącej spółce kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Koszty zastępstwa procesowego Sąd naliczył uwzględniając żądanie skargi