III SA/Wr 518/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Marcin Miemiec Protokolant Ewa Pąsiek po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. we W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności "[...]" oddala skargę. "A" Spółka z o. o. (zwana dalej "stroną skarżącą", "spółką") złożyła dnia [...] r. w ramach konkursu nr [...] ([...]) wniosek o dofinansowanie projektu pod nazwą "[...]". Pismem z dnia [...] r. D. Wojewódzkiego Urzędu Pracy w W. (dalej także jako "Instytucja Wdrażająca") poinformowano stronę skarżącą o negatywnej ocenie merytorycznej projektu z uwagi na nieuzyskanie wymaganej liczby punktów. Pismo zawierało pouczenie o przysługującym prawie złożenia pisemnego protestu od oceny projektu. Z przysługującego uprawnienia złożenia środka odwoławczego spółka skorzystała i w odpowiedzi na złożony przez nią w dniu 18 lutego 2008 r. protest, pismem z dnia 18 marca 2008 r. (L.dz. [...]) Instytucja Wdrażająca poinformowała, że nie podlega on rozpatrzeniu, gdyż strona skarżąca nie zastosowała się do pouczenia dotyczącego wymogów formalnych protestu. Pismem z dnia 16 marca 2012 r. strona skarżąca wniosła na podstawie art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. "o stwierdzenie nieważności decyzji D. Wojewódzkiego Urzędu Pracy w W. z dnia [...]r. - znak [...] lub też o wydanie decyzji stwierdzającej wydanie tego orzeczenia z naruszeniem prawa." W uzasadnieniu spółka podała, że zgodnie z instrukcjami Instytucji Wdrażającej do protestu od wyników oceny merytorycznej dołączyła wydruk wniosku o dofinansowanie wraz z adnotacją, datą i podpisem o zgodności z oryginałem wszystkich stron oraz identyczną sumą kontrolną. Pomimo to, D. Wojewódzki Urząd Pracy uznał, że brakuje pieczątki pod oświadczeniem strony skarżącej wobec czego - w jej ocenie - kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo spółka podniosła, że "Informacja o wynikach rozpatrzenia wniosku" jest decyzją administracyjną, gdyż zawiera rozstrzygnięcie, datę wydania, strony – adresatów i inne wymogi formalne wskazane w k.p.a.. W końcowej części, powołując się na orzecznictwo sądowe, strona skarżąca wskazała, że kwestionowaną "decyzję" wydano w trybie przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz.U. Nr 116, poz. 1206 z późn. zm.). Postanowieniem z dnia [...] r. ([...]) Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie powyższego wniosku. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie może być wszczęte "z innych uzasadnionych przyczyn", tj. z powodu przesłanki, o której mowa w art. 61 a § 1 k.p.a., brak jest bowiem podstaw prawnych do stosowania przepisów k.p.a., w tym i dotyczących postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym strona skarżąca powtórzyła dotychczasową argumentację - Kolegium zaskarżonym postanowieniem z dnia [...]r. (Nr [...]) utrzymało w mocy postanowienie pierwszoinstancyjne, podzielając rozważania prawne zawarte w jego uzasadnieniu. W ocenie organu informacja dotycząca oceny wniosku o dofinansowanie oraz wyników procedury odwoławczej nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a.. Została ona wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W art. 37 powołanej ustawy (którego brzmienie nie zmieniło się do dnia dzisiejszego) wyraźnie zastrzeżono, że do "postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego". Tym samym brak było podstaw prawnych do procedowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma z dnia [...] r. Jak wskazało Kolegium - nie tylko dlatego, że powołanym wyżej przepisem wyłączono możliwość stosowania w takim przypadku odpowiednich przepisów rozdziału 13 w dziale II k.p.a, ale również z uwagi na fakt, iż przepisy ustawy nie przewidywały (i nie przewidują) możliwości prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności formy działania administracji publicznej mającej stanowić reakcję na protest wnioskodawcy w procedurze wyboru projektu. Zdaniem organu w rozpatrywanej sprawie zaistniała niewątpliwie "uzasadniona przyczyna" odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej "decyzji". Na poparcie swojego stanowiska Kolegium przytoczyło wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., który stwierdził, że "przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61 a § 1 k.p.a" należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym" (II SA/Ol 893/11. LEX nr 1094438). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (uzupełnionej pismami procesowymi) spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i stwierdzenie na podstawie art. 156 k.p.a. nieważności decyzji wskazanej we wniosku z dnia 16 marca 2012 r. W ocenie strony skarżącej jej protest od wyników oceny merytorycznej projektu zawierał odpowiedni załącznik czyli kopię wniosku o dofinansowanie, wobec czego kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślono przy tym, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, które w ocenie skarżącego stanowi potwierdzenie jego stanowiska, że z art. 30 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wynika, iż "Informacja o wynikach rozpatrzenia wniosku" jest decyzją administracyjną, gdyż zawiera rozstrzygnięcie, datę wydania, strony – adresatów i inne wymogi formalne wskazane w k.p.a. Per analogiam informacja o odrzuceniu wniosku, o którym mowa w art. 26 ust.1 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju następuje w formie decyzji administracyjnej Zdaniem strony skarżącej, skoro w przepisie art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju jest mowa o "ubieganiu się o dofinansowanie", to oznacza, że wnioskodawca ubiegał się o dofinansowanie do czasu zakończenia procesu odwoławczego, a zatem aktualnie nie ubiega się o przyznanie pomocy finansowej ani nie prowadzi postepowania mającego na celu udzielenie tego rodzaju pomocy. Przepisy ustawy nie wykluczają wobec tego wydania przez organ wyższego stopnia decyzji administracyjnej w rozumieniu k.p.a. – w trybie stwierdzenia nieważności decyzji podjętych w toku postępowania prowadzonego w ramach ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W tej materii przywołano w skardze dwa wyroki sądów administracyjnych oraz tezę z uchwały składu 7 sędziów NSA – z dnia 22 lutego 2007 roku, II GPS 3/06, zgodnie z którą: "Odrzucenie wniosku, o którym mowa w art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.) następuje w formie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 tej ustawy". W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym , na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno orzeczenia uchybiającego prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżonemu postanowieniu odmawiającemu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności "decyzji D. Wojewódzkiego Urzędu Pracy (...)" nie można przypisać naruszenia prawa. Zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydaje się, jeżeli zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Wprawdzie nie wymieniono w tym przepisie wprost przesłanek, które miałyby przesądzać o odmowie wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn", nie mniej - mając na uwadze charakter i usytuowanie tej wstępnej fazy poprzedzającej postępowanie właściwe – nie ma podstaw do przyjęcia, żeby wydając takie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania organ rozstrzygał w nim kwestie materialnoprawne. W postanowieniu tym organ może np. wskazać jako przyczynę uzasadniającą odmowę wszczęcia to, że sprawa będąca przedmiotem wniosku nie mieści się w ogóle w kategorii spraw indywidualnych podlegających rozstrzygnięciu w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. Do tej kategorii zaliczyć trzeba sprawy o charakterze cywilnym, dla których nie przewidziano administracyjnoprawnej formy rozstrzygania, albo też sprawy należące wprawdzie do spraw publicznoprawnych, ale dla załatwienia których nie przewidziano żadnej formy aktu administracyjnego. Przesłanka odmowy wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych powodów" dotyczy zatem przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji (ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji). Por. W. Chróścielewski Zeszyty Naukowe NSA 9/4/2011, Lex 35465/5. Odmowa wszczęcia postępowania następuje zatem z przyczyn o charakterze procesowym, które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym. Organ na tym etapie postępowania nadzorczego bada zatem, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania, dokonując oceny, czy istnieją przesłanki procesowe uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie wniosku. Inaczej ujmując - przeszkoda przedmiotowa do wszczęcia postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie nadaje się do załatwienia w formie prawno-administracyjnej oraz brak jest jakiegokolwiek unormowania prawnego do skierowania takiego żądania w drodze administracyjnej. W omawianej materii godzi się podkreślić, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji (uregulowane w przepisach art. 156-158 k.p.a.) może dotyczyć jedynie decyzji administracyjnej, czyli określonej formy działania organów administracji publicznej, o której mowa w art. 104 i 107 k.p.a. Ewentualnie przedmiotem takiego postępowania może być postanowienie wydane w trybie art. 123 k.p.a. (vide art. 126 k.p.a.). Konsekwencją przyjęcia, że dany akt nie nosi znamion decyzji administracyjnej przewidzianej przepisami kpa jest niemożność prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, co powoduje konieczność odmowy wszczęcia takiego postępowania (wyrok WSA w Gdańsku z 27.01.2011 r., sygn. akt III SA/Gd 587/10, lex nr 836744 ). Jak trafnie - za poglądem WSA w Olsztynie wyrażonym w zacytowanym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyroku o sygnaturze II SA/Ol 893/11 - wypowiedziało się SKO – "innymi uzasadnionymi przyczynami" do odmowy wszczęcia postępowania, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. są przypadki, gdy przepisy prawa o szczególnym charakterze wyłączają możliwość zastosowania trybu stwierdzenia nieważności. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organ zasadnie uznał brak podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż kwestionowane przez stronę skarżącą pismo z dnia [...] r. – informujące, że protest od wyników oceny merytorycznej wniosku strony skarżącej o dofinansowanie projektu nie podlega rozpatrzeniu - nie może być uznane za decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 i 107 k.p.a. i wyłączony jest tu tryb weryfikacji jakichkolwiek rozstrzygnięć w nadzwyczajnym postępowaniu jakim jest instytucja stwierdzenia nieważności., uregulowana w art. 156 i nast. kodeksu postępowania administracyjnego. Z lektury akt administracyjnych sprawy bezsprzecznie bowiem wywieść trzeba, że postępowanie z wniosku z dnia [...]r. o udzielenie dofinansowania realizacji projektu strony skarżącej prowadzone było według przepisów ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (aktualnie tekst jednolity Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm., a w stanie prawnym dotyczącym sprawy – Dz. U. z 2006 r. Nr 227, poz. 1658 ze zm.). Wynika to z analizy dokumentacji znajdującej się w aktach i przede wszystkim z udostępnionej na stronie internetowej Instytucji Wdrażającej - dokumentacji konkursowej dotyczącej wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Priorytetu VI, Poddziałanie 6.1.1. Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. W pkt II "Informacje ogólne" – zawarto ppkt 2.5 zatytułowany: "Podstawa. prawna i dokumenty programowe", w którego treści wskazano ewidentnie, że ustawową podstawą prawną przedmiotowego konkursu jest ustawa z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2006r. Nr 227, poz. 1658 ze zm.). Zgodnie zaś z art. 37 powołanej ustawy – którego brzmienie w tym fragmencie nie uległo zmianie - do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W świetle treści normatywnej art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, uregulowane w tej ustawie postępowanie nie ma charakteru postępowania administracyjnego podlegającego unormowaniom kodeksu postępowania administracyjnego, co między innymi oznacza wyłączenie stosowania trybu stwierdzenia nieważności decyzji, o którym mowa w art. 156 i n. kodeksu. W razie złożenia przez stronę wniosku o stwierdzenie nieważności informacji o negatywnym rozpatrzeniu protestu (w stanie prawnym przed 20 grudnia 2008 r.) lub informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej (w stanie prawnym od 20 grudnia 2009 r.) zachodzi podstawa do odmowy wszczęcia takiego postępowania na mocy art. 61a § 1 k.p.a. z racji spełnienia się przesłanki, zgodnie z którą ‘"z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". W kontekście zarzutu skargi że obecnie strona skarżąca nie ubiega się o dofinansowanie należy zauważyć, że nie ma żadnego znaczenia prawnego, iż doszło do zakończenia procedury odwoławczej, oczywiste jest bowiem, że postępowania nadzwyczajne (wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji) może odnosić się tylko do tych, które uprzednio się toczyły i zostały zakończone. W związku z treścią komentowanego art. 37 ustawy o zasadach polityki rozwoju na wykładnię taką w zakresie niedopuszczalności stosowania trybu stwierdzenia nieważności nie wpływa fakt, że przepis art. 30g o treści następującej - "Informacje otrzymywane przez wnioskodawcę dotyczące oceny jego wniosku, a także w trakcie trwania procedury odwoławczej, nie stanowią decyzji administracyjnej" dodano do ustawy dopiero przez art. 6 pkt 27 ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz.U.2008.216.1370) - z dniem 20 grudnia 2008 r. Nie można bowiem jednocześnie przyjmować domniemania istnienia decyzji administracyjnej jako formy działania administracji publicznej, gdyż taka koncepcja musi wynikać wprost z przepisów prawa pozytywnego (postanowienie NSAz 13.05.2010 r., II OSK 861/10, lex nr 603143). Słusznie wobec tego Kolegium uznało, że przedmiotowa informacja nie stanowi decyzji administracyjnej oraz w stosunku do niej nie można wszcząć postępowania o stwierdzenie nieważności. W tym kontekście niezasadne były zarzuty skargi, w tym również poparte zaprezentowanym w niej orzecznictwem, gdyż nie dotyczy ono postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W szczególności powołana przez stronę skarżącą uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. (II GPS 3/06) odnosi się do przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz.U. nr 116 poz. 1206 ze zm.), który to akt prawny utracił moc z dniem 31 grudnia 2006 r. i nie miał w ogóle zastosowania w konkursie wyłaniania projektu strony skarżącej do dofinansowania, o czym mowa wyżej. Ponadto, jak wyraźnie zastrzeżono na str. 6 uzasadnienia uchwały – przedstawione zagadnienie prawne Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął według stanu prawnego obowiązującego w dniu 6 czerwca 2005 roku podkreślając, że obowiązująca od dnia 26 grudnia 2006 roku ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. Nr 227 poz. 1658) stanowi w art. 37, że do postępowań w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie przepisów tej ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisów dotyczących postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd oddalił wniosek skarżącego o przedstawienie zapytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu o zbadanie z Konstytucją zgodności art. 30 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w brzmieniu sprzed 20 grudnia 2008 roku albowiem zagadnienia prawne na tle tegoż przepisu nie pozostają w związku z przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie (tj. kontrolowanym pod względem legalności przez Sąd postanowieniem). Przepis art. 30 tej ustawy nie legł u podstaw zaskarżonego postanowienia. Podobnie obligatoryjnej przeszkody do rozstrzygnięcia przez sąd nie stanowi okoliczność zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wyroku innego sądu administracyjnego w sprawie o podobnym stanie faktycznym i prawnym, dotyczącej tej samej strony postępowania. Nie zachodzi tu taka zależność, która uniemożliwiałaby wydanie wyroku. Z tych powodów Sąd oddalił wnioski o zawieszenie postępowania. Z przedstawionych względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a.