III SA/Wr 570/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA - Bogumiła Kalinowska, , , po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2008 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. O. na pismo Wojewody z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zakończenia postępowania nadzorczego w stosunku do zarządzenia Wójta Gminy O. z dnia [...] nr ... w sprawie powołania Zastępcy Wójta postanawia: odrzucić skargę. W skardze z [...]. Gmina O, w imieniu której – jak wskazano – działa Rada Gminy , reprezentowana przez Przewodniczącą Rady – zastępowana przez pełnomocnika adw. T. W., wywiodła skargę na opisane w osnowie postanowienia pismo Wojewody, przypisując mu walor "orzeczenia nadzorczego". Domagając się stwierdzenia nieważności, na poparcie skargi podniesiono, że z dniem [...] Prezes Rady Ministrów wyznaczył D. K. do wykonywania zadań i kompetencji Wójta Gminy O. w okresie od dnia jego zatrzymania do dnia zwolnienia z aresztu, jednak nie dłużej niż do dnia wygaśnięcia mandatu wójta. Miało to związek z powodu tymczasowego aresztowania Wójta Gminy O. A. P. oraz braku zastępcy. Z dniem [...] prokurator Prokuratury Okręgowej we W. uchylił środek zapobiegawczy wobec A. P. w postaci tymczasowego aresztowania oraz zastosował poręczenie majątkowe, zakaz opuszczania kraju oraz zawieszenie w wykonywaniu obowiązków Wójta Gminy O., w szczególności zakazując podejmowania czynności związanych z wykonywaniem zadań gminy i uchwał rady gminy, kierowania bieżącymi sprawami gminy i jej reprezentowania, kierowania urzędem gminy, wykonywania uprawnień zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, powierzania prowadzenia spraw gminy wyznaczonym przez siebie osobom w swoim imieniu oraz powoływania osoby zastępcy. Wobec powyższego, zdaniem skarżącej strony, wygasło z datą [...] uprawnienie D. K. do wykonywania zadań i kompetencji Wójta Gminy O.. W dniu [...]. D.K. zarządzeniem nr [...] powołał P. W. na stanowisko zastępcy wójta. Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej zarządzenie to jest dotknięte wadą nieważności, co umotywował w dalszej części wywodów skargi. W dniu [...] Wojewoda poinformował Sekretarza Rady Gminy O. o wszczęciu postępowania nadzorczego w stosunku do przedmiotowego zarządzenia Wójta Gminy O. nr [...]. W toku postępowania nadzorczego Rada Gminy wnosiła o stwierdzenie nieważności podjętego zarządzenia. Pismem z dnia [...] nr [...] (stanowiącym przedmiot zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie), Wojewoda poinformował, ze wszczęte postępowanie nadzorcze zostało zakończone, a badane zarządzenie jest zgodne z prawem, w związku z czym zachodzi podstaw do zastosowania środków nadzoru. Uzupełniając zarzuty skargi, w piśmie z dnia [...]. pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że okoliczności wszczęcia i zakończenia postępowania nadzorczego nie budzą wątpliwości. Wywodził, że treść art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, że rozstrzygnięcia organu nadzorczego mogą przybrać różną postać i formę. W rozpoznawanym przypadku fakt, że rozstrzygnięcie organu przybrało postać niesformalizowanego oświadczenia, nie wyklucza jego władczego charakteru, a tym samym możliwości jego zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę oraz w piśmie procesowym z [...] Wojewoda wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, wywodząc, że przede wszystkim nie istnieje przedmiot zaskarżenia, bowiem organ nadzoru nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie zarządzenia o powołaniu zastępcy wójta. Organ nadzoru argumentował, że zaskarżenie rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego przebiega w dwóch etapach – w pierwszej kolejności rada gminy musi podjąć uchwałę o zaskarżeniu rozstrzygnięcia, a następnie złożyć stosowną skargę do sądu, za pośrednictwem organu nadzoru, który wydał kwestionowany akt. Wskazał przy tym na ugruntowany w judykaturze pogląd, że braku uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu nie można konwalidować, stanowi on brak formalny skargi, którego nie można już usunąć. Wojewoda zakwestionował także legitymację czynną Rady Gminy O. do występowania w imieniu tej Gminy w niniejszym postępowaniu sądowo-administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Badając wniesioną skargę Sąd uznał, że jest ona niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7). Jakkolwiek ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi operuje tu szerokim pojęciem "aktów nadzoru", wszakże przedmiot zaskarżenia w omawianej materii wynika z regulacji o charakterze szczególnym (lex specialis), to znaczy z ustaw samorządowych. I tak podstawy podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego reguluje art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ((jednolity tekst – Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.; w dalszej części uzasadnienia jako "u.s.g."). Według art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie z art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Natomiast art. 91 ust. 3 u.s.g. zawiera wskazanie wymogów formalnych rozstrzygnięcia nadzorczego, stanowiąc, iż winno ono zawierać uzasadnienie prawne i faktyczne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu. W tym kontekście należy w pełni za zasadny uznać zarzut Wojewody, że w rozpoznawanej sprawie brak jest przedmiotu zaskarżenia. Okoliczność, że doszło faktycznie do wszczęcia postępowania nadzorczego w sprawie, jest bezsporna, jednakże wyraźnie podkreślić trzeba, że postępowanie to oznacza jedynie kontrolę legalności badanego aktu, natomiast nie każde takie badanie musi zostać zakończone stwierdzeniem obrazy norm prawa przez kontrolowaną uchwałę, bądź zarządzenie, a tylko tego rodzaju wynik rodzi konieczność podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego. W niniejszej sprawie Wojewoda pismem z dnia [...]. poinformował Sekretarza Gminy O, iż wymienione zarządzenie powołujące Zastępcę Wójta Gminy O. jest zgodne z prawem, a zatem jest brak podstaw do zastosowania środków nadzorczych. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego pismo organu nadzoru zawiadamiające o braku podstaw prawnych do ingerencji w postaci stwierdzenia nieważności aktu, nie jest rozstrzygnięciem nadzorczym w rozumieniu przepisów rozdziału 10 u.s.g. (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1992 r. SA/Wr 22/92, ONSA 1993/1/15). W judykaturze ugruntowany został pogląd, że przedmiotem skargi do sądu mogą być tylko rozstrzygnięcia nadzorcze, a nie zaniechanie – obojętnie, w jakiej formie wyrażone – wydania przez organ takiego rozstrzygnięcia (por. post. NSA z dnia 8 lipca 1991 r. SA/Ka 491/91 ONSA 1991/3-4/68). Ustawa o samorządzie gminnym w art. 91 uznaje za rozstrzygnięcie nadzorcze taki akt, mocą którego organ nadzoru – po dokonaniu oceny pod względem legalności – orzeka o wadliwości podjętej uchwały lub zarządzenia, w razie istotnego naruszenia prawa stwierdzając ich nieważność (ust.1) lub, gdy naruszenie prawa nie ma charakteru istotnego – wskazując, że akt będący przedmiotem postępowania nadzorczego został wydany z naruszeniem prawa (ust.4). Pisemne potwierdzenie przez organ nadzoru, iż objęty postępowaniem nadzorczym akt organu gminy jest zgodny z prawem nie może być kwalifikowane jako rozstrzygnięcie nadzorcze w rozumieniu art. 91 u.s.g., nie mieści się bowiem w zakresie przedmiotowym tego przepisu. Wbrew zatem odmiennemu stanowisku formułowanemu w skardze, zaskarżone pismo jest pozbawione jakichkolwiek cech aktu nadzorczego, o jakim mowa w rozdziale 10 u.s.g. i w żadnym razie nie ingeruje władczo w działalność organów gminy, nie tworzy bowiem nowego stanu prawnego. Tym samym, nie mając waloru rozstrzygnięcia nadzorczego, nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego w świetle art. 98 ust.1 u.s.g., zgodnie z którym rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Ustawa o samorządzie gminnym ściśle w art. 98 ust.1 i art. 98a ust. 3 precyzuje przypadki, na jakie akty nadzoru przysługuje skarga do sądu administracyjnego, co oznacza, że nie każda czynność organu nadzoru objęta jest możliwością kontroli jej legalności przed sądem administracyjnym. Już tylko z przedstawionych powyżej powodów wniesiona skarga podlegała odrzuceniu, choć jej niedopuszczalność wynika także z innych jeszcze przyczyn. Istnienie po stronie wnoszącego skargę legitymacji do skutecznego wystąpienia na drogę sądową, jest warunkiem rozpoznania sprawy przez sąd. Inaczej mówiąc, postępowanie sądowe (także sądowoadministracyjne) może się toczyć tylko na skutek skargi wniesionej przez uprawniony do tego podmiot. Brak uprawnienia (legitymacji) do wystąpienia ze skargą powoduje niewątpliwie niedopuszczalność jej rozpoznania. W myśl art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, do złożenia skargi w sprawach regulowanych tym przepisem uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą zaś wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie, albo którego dotyczy rozstrzygnięcie. Przepis art. 98 ust. 3 u.s.g. dokładnie wskazuje zatem krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi w przedmiocie rozstrzygnięcia organu nadzoru dotyczącego gminy. Wobec jasnego brzmienia powołanych przepisów, określających expressis verbis podmioty uprawnione do wniesienia skargi w tym przedmiocie, nie ulega wątpliwości, iż jedynie gminie i związkowi międzygminnemu przysługuje legitymacja do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w dotychczasowej linii orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 1999 r. stwierdził mianowicie, iż "wyłącznie od wojewody zależy, czy skorzysta ze swoich uprawnień nadzorczych i nikt nie może go do tego zmusić. W przypadku natomiast wykorzystania uprawnień nadzorczych przez wojewodę skargę do sądu administracyjnego może wnieść jedynie gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone takim rozstrzygnięciem nadzorczym" (II SA 1244/98, Lex Nr 47305). Natomiast w wyroku z dnia 8 marca 2005 r. (OSK 1299/04, Lex Nr 175364) NSA przyjął, iż "niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej może mieć miejsce zarówno z przyczyn przedmiotowych jak i podmiotowych. (...) Przyczyny podmiotowe to prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie skargi wniesionej przez podmiot, który nie jest legitymowany do wniesienia danego rodzaju skargi. (...) Zawarta w art. 98 ust. 3 i ust. 3a ustawy o samorządzie gminnym legitymacja do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzorczego wyłącza stosowanie art. 50 § 1 p.p.s.a. i skarga podmiotu innego niż określonego w tym przepisie jest niedopuszczalna" (por. także tezę postanowienia WSA w Białymstoku z dnia 7 lutego 2006 r., II SA/Bk 61/06, Lex Nr 192860, wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2006 r. OSK 142/06), LEX nr 209187, post. NSA z dnia 30 listopada 2005 r. II OSK 290/05, OPS 2007/1/6). W rozpoznawanej sprawie w imieniu Gminy O. skargę wniósł adwokat, umocowany do dokonania tej czynności przez Przewodniczącą Rady Gminy, reprezentującą Radę Gminy O.. Tymczasem, zgodnie z art. 19 ust. 2 u.s.g., zadaniem przewodniczącego rady gminy jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Tego rodzaju czynności mają charakter materialno-techniczny. Natomiast reprezentacja gminy na zewnątrz (a więc również udzielanie pełnomocnictw do takiej reprezentacji) przysługuje z mocy art. 31 u.s.g. jedynie wójtowi gminy. Skoro zatem w niniejszej sprawie skarga wniesiona została przez pełnomocnika Rady Gminy O., uznać należało, że nie został on właściwie umocowany do wniesienia takiej skargi w imieniu Gminy O., bowiem legitymacji takiej nie posiada ani Rada Gminy, ani jej Przewodnicząca. Rację ma przy tym organ nadzoru, że rada gminy – jako organ kolegialny – działa wyłącznie w drodze uchwał podejmowanych na zwoływanych w przepisanym prawem trybie sesjach, wobec czego pisemne upoważnienie wyrażone przez część radnych poza obowiązującym trybem uchwałodawczym, uregulowanym przepisami art. 20-22 u.s.g., jako nie wynikające z norm prawa, nie wywiera skutku prawnego. Nadto, niedopuszczalność wniesienia skargi zachodzi również z powodu niewyczerpania trybu, wymaganego w przypadku skarg na rozstrzygnięcia organu nadzoru. Zgodnie z przepisem art. 98 ust. 3 powołanej powyżej ustawy, podstawą do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie, albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Oznacza to, że brak podjęcia odpowiedniej uchwały stanowi przeszkodę do wystąpienia ze skargą do sądu (por. post. WSA w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2005 r.VI SA/Wr 523/05, LEX 190776) i uznawany jest za brak formalny skargi, przy czym uchwała taka musi być podjęta w terminie określonym w art. 98 ust.3 u.s.g. Jak wynika z akt administracyjnych, Rada Gminy O. stosownej uchwały w przedmiocie zaskarżenia do sądu administracyjnego oraz upoważniającej Przewodniczącą Rady do wniesienia skargi – nie podjęła. Niemniej, na tle konstrukcji art. 98 ust. 3 u.s.g. wypada podnieść jednak, że przesłanki w niej określone nie są w ogóle spełnione w niniejszej sprawie, gdyż jakkolwiek przepis ten dopuszcza uprawnienie do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze organowi gminy, który podjął uchwałę lub zarządzenie zakwestionowane przez organ nadzoru, a więc można na tej podstawie generalnie wywodzić również kompetencję rady gminy - w imieniu gminy - do wniesienia skargi, lecz sprawa będąca przedmiotem niniejszego rozpoznania nie dotyczy uchwały rady gminy, tylko zarządzenia organu wykonawczego gminy (wójta), stąd - nie mieści się w zakresie wyznaczonym normą art. 98 ust.3 powołanej ustawy, wobec czego kompetencję rady gminy do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego zarządzenia organu wykonawczego gminy należy wykluczyć. Z kolei nie można podstaw prawnych odnośnie legitymacji czynnej organu stanowiącego – jakim jest rada gminy - wywodzić z brzmienia art. 18 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, skoro zasady reprezentacji gminy oraz oznaczenie podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi są przedmiotem szczegółowych regulacji, o czym mowa wyżej, tudzież upatrywać ich w treści art. 98 ust. 3a bowiem przypadek unormowany w tym przepisie, w brzmieniu następującym, cyt: " Do złożenia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego, dotyczące uchwały rady gminy, doręczone po upływie kadencji rady, uprawniona jest rada gminy następnej kadencji w terminie 30 dni od dnia wyboru przewodniczącego rady" – nie znajduje żadnego odniesienia do zaistniałych w rozpatrywanej sprawie okoliczności. Z tych wszystkich względów, na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., Sąd postanowił jak w sentencji.