III SA/Wr 575/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Anna Moskała, Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Tomasz Świetlikowski, Protokolant starszy specjalista Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 marca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na § 4 zarządzenia Burmistrza Miasta K. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] oraz § 2 ust.3, ust.4 we fragmencie "zakłócania ciszy, porządku i powagi miejsca, zaśmiecania terenu, w tym wysypywania odpadów poza pojemniki do tego przeznaczone, niszczenie zieleni, nagrobków i urządzeń cmentarnych, prowadzenia działalności handlowej, umieszczania reklam, spożywania używek, przebywania w stanie nietrzeźwym lub budzącym zgorszenie" oraz § 4 ust. 12 regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonego zarządzenia w przedmiocie regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych w K. stwierdza nieważność § 4 zarządzenia Burmistrza Miasta K. oraz § 2 ust.3, ust.4 we fragmentach "zakłócania ciszy, porządku i powagi miejsca; zaśmiecania terenu, w tym wysypywania odpadów poza pojemniki do tego przeznaczone; niszczenia zieleni, nagrobków i urządzeń cmentarnych; prowadzenia działalności handlowej, umieszczania reklam; spożywania używek, przebywania w stanie nietrzeźwym lub budzącym zgorszenie" oraz § 4 ust. 12 regulaminu stanowiącego załącznik do wyżej wymienionego zarządzenia w przedmiocie regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych w K. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Kłodzku (dalej: Prokurator) wniósł skargę na zarządzenie nr 262/2013 Burmistrza Miasta Kudowy Zdrój (dalej: Burmistrz) z dnia 18 października 2013 r. w sprawie regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych w Kudowie Zdroju. Wniósł o stwierdzenie nieważności: - § 2 ust. 3 oraz ust. 4 we fragmentach "zakłócania ciszy, porządku i powagi miejsca, zaśmiecania terenu, w tym wysypywania odpadów poza pojemniki do tego przeznaczone, niszczenia zieleni, nagrobków i urządzeń cmentarnych, prowadzenia działalności handlowej, umieszczania reklam, spożywani używek, przebywania w stanie nietrzeźwym lub budzącym zgorszenie" oraz - § 4 ust. 12 regulaminu stanowiącego załącznik do zarządzenia. Zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, tj.- art. 4 ust. 1 i art. 13 ustawy a dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez brak publikacji przedmiotowego zarządzenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym (t.j. Dz.U. 2019, poz. 1461, ze zm., dalej: uoan), - art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 - dalej: Konstytucja RP), polegające na niezgodnym z prawem wykonaniu delegacji ustawowej, określonej w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 - dalej u.s.g.), przez wprowadzenie w regulaminie zakazów i zasad odpowiedzialności, które zostały już uregulowane wprost lub można je wyinterpretować z obowiązujących przepisów, zawartych w aktach rangi ustawowej. Wskazując na powyższe i powołując się na art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w skarżonym zakresie. Uzasadnił wnioski i zaprezentował swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej uwzględnienie. Wskazał, że w zakresie swojej właściwości uwzględni skargę i bez zbędnej zwłoki wyda nowe zarządzenie, które opublikuje w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga okazała się uzasadniona. Przedmiotem kontroli w sprawie jest zarządzenie Burmistrza "w sprawie regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych w Kudowie Zdroju", w zakresie jego § 2 ust. 3 oraz ust. 4 we fragmentach "zakłócania ciszy, porządku i powagi miejsca, zaśmiecania terenu, w tym wysypywania odpadów poza pojemniki do tego przeznaczone, niszczenia zieleni, nagrobków i urządzeń cmentarnych, prowadzenia działalności handlowej, umieszczania reklam, spożywani używek, przebywania w stanie nietrzeźwym lub budzącym zgorszenie" oraz § 4 ust. 12 regulaminu stanowiącego załącznik do zarządzenia. Ponadto zarzut dotyczy także braku jego opublikowania. Oceniane zarządzenie stanowi akt prawa miejscowego. W myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Według art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa także zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Ponadto, art. 7 Konstytucji RP wskazuje, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z przedstawionych uregulowań wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej, w stosunku do aktów normatywnych wyższej rangi, pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy (rady miasta, burmistrza) dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje także potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć zatem na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu. Ponadto, zgodnie z § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 1000, poz. 908 - dalej: rozporządzenie) w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2. W § 136 tego rozporządzenia ustanowiono wyraźny zakaz zamieszczania w uchwale i zarządzeniu przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami, zaś § 137 zawiera czytelnie sformułowany zapis, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Na mocy § 143 rozporządzenia wskazane zasady znajdują zastosowanie również przy stanowieniu aktów prawa miejscowego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest słuszne stanowisko, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Uchwała/zarządzenie organów jednostki samorządu terytorialnego nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze, bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. Jest też dezinformujące, bowiem trzeba liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki NSA: z 1 października 2008 r., II OSK 955/08; z 30 września 2009 r., II OSK 1077/09; z 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09; z 7 kwietnia 2010 r., II OSK 170/10 - dostępne: CBOSA). Innymi słowy - stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym, w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt jest skierowany. Z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Zdaniem Sądu, powyższe nie oznacza, że zawsze i każde powtórzenie przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego będzie automatycznie uznane za istotne naruszenie prawa. Jednak powtarzanie przepisów ustawowych, co do zasady narusza prawo. Nie bez znaczenia przy tym pozostaje liczba tych powtórzeń, a zwłaszcza charakter powtórzonych przepisów prawa oraz ich istota. W orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowany został pogląd o możliwości powtórzenia in extenso zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, jednak zastrzeżeniem, że powtórzenie to nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis ustawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 31 listopada 2006 r., II SA/Wr 745/06, CBOSA). Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, podobnie pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego istnieje w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, jak i z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego - w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). W świetle powyższych uwag, jako zasadne, Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące istotnego naruszenia prawa przez zaskarżone zarządzenie, na skutek zamieszczenia w nim zapisów stanowiących powtórzenia regulacji ustawowych oraz naruszające delegację ustawową. W ocenie Sądu, przyjmując nawet wyjątkową dopuszczalność powtórzeń na wskazywanych wyżej warunkach, kontrolowane zarządzenie w zapisach zawartych w Regulaminie wymogów tych nie spełnia. Sąd stwierdził, że podejmując zaskarżone zarządzenie (tworząc regulamin) Burmistrz przekroczył określone normami ustawowymi granice przyznanego mu władztwa. Zapis § 2 ust. 3 regulaminu zawiera zastrzeżenie, że zniszczenia i szkody na grobach i w kolumbarium spowodowane wskazanymi zdarzeniami oraz za pozostawienie rzeczy bez nadzoru oraz za szkody wynikające z zaniedbania lub zaniechania nie ponosi odpowiedzialności Zarządca Cmentarza. Stosownie do § 2 ust. 4 regulaminu zawiera zakaz zakłócania ciszy, porządku i powagi miejsca, zaśmiecania terenu, w tym wysypywania odpadów poza pojemniki do tego przeznaczone, niszczenia zieleni, nagrobków i urządzeń cmentarnych, prowadzenia działalności handlowej, umieszczania reklam, spożywania używek, przebywania w stanie nietrzeźwym lub budzącym zgorszenie. Z kolei § 4 ust. 12 regulaminu określa, że wykonawca robót kamieniarskich ponosi wszelką odpowiedzialność, włącznie z odpowiedzialnością materialną za szkody wyrządzone w mieniu cmentarza komunalnego oraz zniszczenie lub uszkodzenie istniejących nagrobków będące wynikiem jego odpowiedzialności. Sąd podziela stanowisko Prokuratora, że w/w zakazy i zasady regulują już przepisy ustawowe. I tak, zakaz niszczenia nagrobków i urządzeń cmentarnych reguluje art. 124 § 1 Kodeksu wykroczeń i art. 288 § 1 Kodeksu karnego; zakaz zakłócania ciszy, porządku, powagi miejsca uregulowany jest w art. 51 § 1 Kodeksu wykroczeń; zakaz niszczenia zieleni w art. 144 § 1 Kodeksu wykroczeń; zakaz handlu, wieszania reklam w art. 603 § 1, art. 601, art. 63a § 1 Kodeksu wykroczeń; zakaz śmiecenia w art. 145 Kodeksu wykroczeń. Z kolei zapisy zakazujące spożywania używek i przebywania w stanie budzącym zgorszenie są niedookreślone i nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie czego dotyczą. Jednocześnie jak słusznie zaznaczył Prokurator ewentualny zakaz spożywania napojów alkoholowych uregulowany jest w art. 14 ust. 2a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2016 r., poz. 487 ze zm.), a w art. 5 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (Dz. U. z 1996 r., Nr 10, poz. 55 ze zm.) zabrania palenia wyrobów tytoniowych w innych pomieszczeniach dostępnych do użytku publicznego. Z kolei zakaz używania środków odurzających reguluje art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2018 r., poz. 1030 ze zm.). Wprowadzone natomiast w § 2 ust. 3 i § 4 ust. 12 regulaminu zasady odpowiedzialności odszkodowawczej wynikają z przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny. Zasadny jest również zarzut skargi w zakresie braku opublikowania zarządzenia. Obowiązek taki wynika z art. 13 uoan. Mając na uwadze powyższe, Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku, tj. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w skarżonym zakresie.