III SA/Wr 61/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Kamila Paszowska - Wojnar, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 maja 2021 r. sprawy ze skargi B.P. na Wojewodę D. w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt III SAB/Wr 302/20 I. wymierza Wojewodzie D. grzywnę w kwocie 200 (dwieście) złotych; II. stwierdza że bezczynność Wojewody D. w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. dalej idącą skargę oddala; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. B. P. (dalej: skarżący, strona skarżąca) zwrócił się 19 grudnia 2018 r. do Wojewody Dolnośląskiego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Pismem z 6 lutego 2020 r. wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego, który do momentu wniesienia skargi nie podjął rozstrzygnięcia. Wyrokiem z 28 maja 2020 r. (sygn. akt III SAB/Wr 302/20), Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w przedmiocie przewlekłości Wojewody w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: 1) stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski pozostaje przewlekle prowadzi postępowanie; 2) stwierdził, że przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) nakazał Wojewodzie Dolnośląskiemu wydanie aktu kończącego postępowanie w sprawie w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 4) przyznał od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.000 złotych; 5) zasądził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 11 grudnia 2020 r. do organu wpłynęło wezwanie skierowane przez skarżącego do wykonania powyższego wyroku. Pismem zaś z 11 stycznia 2021 r. skarżący wniósł skargę na niewykonanie prawomocnego wyroku w sprawie o sygn. akt III SAB/Wr 302/20 przez Wojewodę. W skardze skarżący domagał się: 1) wymierzenia organowi grzywny; 2) wydania aktu kończącego postępowanie; 3) przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w kwocie 2000 zł; 4) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; 5) zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że mimo pisemnego wezwania organu do wykonania prawomocnego wyroku Sądu, Wojewoda do dnia złożenia skargi wyroku tego nie wykonał. Podniesiono, że przewlekłość organu Sąd uznał za rażącą w wyroku z 28 maja 2020 r., a strona czeka na rozpoznanie jej wniosku dwa lata. Uzasadniono również podstawy żądania wymierzenia organowi grzywny. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując, że jeszcze przed otrzymaniem prawomocnego wyroku wystąpił do służb o udzielenie informacji o skarżącym. W dniu 10 września 2020 r. wpłynęły do organu prawomocny wyrok i akta administracyjne. Organ po otrzymaniu wezwania do wykonania wyroku 21 grudnia 2020 r. przekazał zasądzone w wyroku z 28 maja 2020 r. kwoty na wskazane przez stronę konto. Pismem z 29 grudnia 2020 r. wezwał stronę do uzupełnienia materiału dowodowego i pouczył o możliwości uzyskania stempla w paszporcie potwierdzającego legalność pobytu. Podkreślił, że duża ilość wpływających do organu spraw i stopień ich skomplikowania uniemożliwia ich terminowe rozpoznanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, lecz nie w pełnym zakresie. Stosownie do treści art. 154 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Jak już wskazano w uzasadnieniu wyroku tut. Sądu (sygn. akt III SAB/Wr 470/19) w orzecznictwie i doktrynie podkreśla się (por.: Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, WKP 2018), że środki przewidziane w art. 154 p.p.s.a mają na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie, a w określonej sytuacji wydanie rozstrzygnięcia (o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku) za organ. Celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. Skuteczność skargi zależy zatem od tego, czy organ podjął czynności zmierzające do wykonania wyroku bez zbędnej zwłoki i wykonał wytyczne sądu, a nie od końcowego efektu tych czynności. W świetle powyższego przez niewykonanie wyroku należy więc rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z 30.05.2001 r., II SA 2015/00, LEX nr 57180). O niewykonaniu wyroku można zatem mówić wówczas, gdy takie rozstrzygnięcie – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Niewykonanie wyroku, o jakim mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., ma miejsce także wtedy, gdy organ wprawdzie wykonał wyrok, lecz z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Stwierdzenie powyższej okoliczności następuje zaś zawsze według stanu na dzień wniesienia skargi (wyrok WSA w Łodzi z 24.05.2017 r., III SA/Łd 278/17, LEX nr 2308594). Cytowany przepis art. 154 § 1 p.p.s.a. formułuje dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 p.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie obie ww. przesłanki zostały spełnione. W pierwszej kolejności należy odnotować, że w sprawie spełniony został warunek pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku. W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo skarżącego wzywające organ do wykonania wyroku, a tym samym rozpoznania jego wniosku. Bezspornie również wyrokiem z wyrokiem z 28 maja 2020 r. (sygn. akt III SAB/Wr 302/20), tutejszy Sąd uwzględnił skargę cudzoziemca na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego i zobowiązał organ do załatwienia sprawy z wniosku skarżącego w terminie 30 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej, odpis prawomocnego wyroku doręczony został organowi 10 września 2020 r. (data na prezentacie organu). Od tego dnia zatem rozpoczął bieg termin 30 dni do załatwienia sprawy. Tymczasem organ nie załatwił przedmiotowej sprawy zgodnie z powołanym wyrokiem w terminie wyznaczonym w jego punkcie III. W myśl natomiast przepisu art. 35 § 5 k.p.a. do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W rozpoznawanej sprawie brak jest jednak przesłanek do uznania, że takie okoliczności, które obiektywnie mogłyby wydłużyć czas załatwienia przez organ sprawy, zaistniały. Następnie wskazać należy, że Sąd podziela stanowisko, że w wypadku wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania termin jego wykonania mija z upływem terminu wyznaczonego przez sąd na wydanie aktu lub dokonanie czynności. Wyznaczony przez sąd administracyjny termin do wydania aktu lub podjęcia czynności jest terminem dodatkowym w stosunku do terminu, w jakim sprawa powinna być załatwiona, i nie może ulec przedłużeniu w trybie art. 37 § 2 k.p.a. (Z. Żukowski, Glosa do postanowienia NSA z 12.05.1998 r., IV SA 1317/96, OSP 1999/3, poz. 57). Wskazanie przez sąd w trybie art. 149 p.p.s.a. terminu załatwienia sprawy jest elementem wyroku, zaś przepis art. 37 § 2 k.p.a. nie wyposaża organu w kompetencję do ingerowania i zmiany prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Niewątpliwa w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu po otrzymaniu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy miała - w ocenie Sądu - charakter rażący zważywszy, że mimo wskazanego przez Sąd 30-dniowego terminu na załatwienie sprawy, przez prawie 3 miesiące organ nie podjął praktycznie jakiegokolwiek działania w kierunku wykonania wyroku. Nie można uznać za takie działanie wypłaty kwot określonych w wyroku. Sedno sprawy dotyczyło bowiem rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt i pracę. Należy podkreślić, że jak wynika z uzasadnienia wyroku z 28 maja 2020 r. organ w tej sprawie nie podejmował żadnych działań przez 14 miesięcy od momentu wpływu wniosku i dopiero wniesienie ponaglenia i skargi spowodowało po stronie organu podjęcie działań. Wydany w sprawie wyrok nie zmotywował organu. Pierwsza czynność jaką organ podjął miała miejsce dopiero po wezwaniu organu do wykonania wyroku. Okoliczności te przesądzają o tym, że bezczynność Wojewody ma charakter rażący. Jednocześnie Sąd nie stwierdził potrzeby wymierzania organowi dodatkowej "sankcji" w postaci przyznania na rzecz Strony sumy pieniężnej i w tej części skargę oddalił. W ocenie Sądu, ten dodatkowy środek powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez jego nałożenia organ sprawy nadal nie załatwi. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Ponadto powyższe żądanie nie zostało poparte właściwie żadnym uzasadnieniem. Strona skarżąca ograniczyła się jedynie do wskazania że, została narażona na bliżej nieokreślone koszty. W literaturze i orzecznictwie podkreśla się natomiast – a ten pogląd podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie - że zasądzana na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. suma pieniężna poza rolą dyscyplinująco-represyjną, powinna pełnić przede wszystkim również funkcję kompensacyjną, będąc swoistym zadośćuczynieniem dla strony za oczekiwanie na zakończenie jego sprawy i ta jej funkcja ma właśnie szczególne znaczenie. Strona, uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, powinna zatem nawiązać do krzywdy wywołanej przewlekłością, bądź bezczynnością i przedstawić argumentację uzasadniającą jej zrekompensowanie. Nie wystarczy ogólnie powołać się na samą okoliczność bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana argumentacją strony skarżącej (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 125/18; z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt. I SA/Wa 324/18). Skarga w niniejszej sprawie nie zawierała natomiast w tym zakresie żadnej argumentacji merytorycznej. Nie przedstawiała również jakichkolwiek okoliczności, które przemawiałyby za uwzględnieniem takiegoż wniosku. Zdaniem Sądu wymierzona grzywna w wysokości 200 zł, wypełnia już rolę dyscyplinującą na przyszłość. Dodatkowo w tym miejscu należy przytoczyć treść przepisów art. 154 § 1 i 2 p.p.s.a., stanowiących, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. (§ 2) Wymierzenie organowi grzywny za niewykonanie przez niego wyroku nie jest więc uzależnione od stwierdzenia rażącego charakteru bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia przez niego postępowania. Jednocześnie wskazać należy, że zgodnie z treścią przepisu art. 154 § 7 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę, może, lecz nie musi, przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. Sąd w niniejszym przypadku zaś doszedł do przekonania, że wymierzenie organowi grzywny będzie środkiem wystarczającym, zwłaszcza, że w sprawie zapadła już decyzja. Za nieznajdujące uzasadnienia uznano również żądanie wydania aktu kończącego postępowanie, gdyż w ocenie Sądu nie pozwala na to stan sprawy. Uznając w związku z powyższym skargę za częściowo zasadną, w ramach przysługujących kompetencji, Sąd uwzględnił wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny. Wobec uznania bezczynności organu w wykonaniu przedmiotowego wyroku przez Sąd za rażącą, opierając się na przepisach art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a., wymierzono organowi grzywnę, mając na uwadze jej dyscyplinującą funkcję oraz stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy wskazanego w wyroku i okoliczności, w jakich doszło do niezachowania tego terminu. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 154 § 1, 2, 6 i 7 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.