III SA/Wr 624/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Malinowska - Grakowicz Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Protokolant Monika Tarasiewicz po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych kosztów postępowania; III. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Decyzją z dnia [...] r. (nr [...]) Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) we W. przyznał R. K. (dalej: beneficjent) płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012. Pismem z [...] r. (data stempla pocztowego) J. K. (dalej: skarżący) złożył do Dyrektora Oddziału Regionalnego (ARiMR) we W. za pośrednictwem Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. pismo nazwane skargą na nie załatwienie sprawy naruszenia pomiarów użytkowania wieczystego zasiedzianego 40 – lat, od osiedlenia w 1945 r. Wniósł o załatwienie tej sprawy poprzez niezależnego geodetę. W dniu [...] r. skarżący skierował do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. kolejne pismo, wskazując w nim numery ksiąg wieczystych wraz z przyporządkowanymi do nich numerami działek ewidencyjnych i powierzchni, wniósł o powołanie geodety do ich rozgraniczenia i wydania tych powierzchni. Dyrektor OR ARiMR we W., pismem z dnia [...] r., na podstawie art. 64 § 2 kpa, wezwał skarżącego do usunięcia braku formalnego pisma z dnia [...] r., poprzez określenie charakteru pisma, a mianowicie czy stanowi ono skargę na niezałatwienie sprawy w rozumieniu art. 37 kpa, czy tez odwołanie o którym mowa w art. 127 kpa. Do wskazania, czy składając przedmiotowe pisma działa we własnym imieniu, czy też na rzecz innego podmiotu. W odpowiedzi na powyższe, skarżący w dniu [...] r. złożył pismo zatytułowane zażalenie. W treści wskazał, że pismo z dnia [...] r. jest roszczeniem o prawo do powierzchni obszarowych użytkowania wieczystego a nie żądaniem dopłat. Skarżący podniósł, że ujawnione przy płatnościach powierzchnie użytkowania wieczystego zostały uwolnione do zasiedzenia przez Skarb Państwa. Wniósł o wyznaczenia geodety do ich rozgraniczenia. Podniósł, że działa we własnym imieniu. W tym stanie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634 ze zm.), art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.), po rozpatrzeniu pisma skrzącego z dnia [...] r. jako odwołania od decyzji z dnia [...] r. w sprawie przyznania beneficjentowi płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012, zaskarżoną. Dyrektor OR ARiMR we W. umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu podniesiono, że kpa nie dają podstaw organowi odwoławczemu, gdy odwołanie nie pochodzi od strony, na prowadzenie postępowania odwoławczego i zakończenie go decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty, ale obliguje do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Wskazano, że stosownie do art. 28 kpa, stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Odnośnie przedmiotowego przypadku płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przymiot strony, o której mowa w art. 28 kpa, przysługuje jedynie beneficjentowi, gdyż jest on osobą która złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2012. Tak więc jedynie ta osoba, ewentualnie skutecznie umocowany pełnomocnik, działający w jej imieniu i na jej rzecz, ma możliwość skutecznego wszczęcia postępowania odwoławczego zakończonego wydaniem przez organ odwoławczy merytorycznej decyzji. Natomiast złożenie odwołania przez skarżącego, który nie ma przymiotu strony w toczącym się postępowaniu i nie działa jako pełnomocnik beneficjenta, oznacza bezprzedmiotowość wszczętego postępowania odwoławczego w znaczeniu podmiotowym. W tym stanie, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 kpa, organ odwoławczy winien umorzyć postępowanie odwoławcze, nie wydając decyzji rozpoznającej dane odwołanie merytorycznie. W skardze skarżący zarzucił decyzji Dyrektora OR ARiMR we W. niezgodność z prawem, poprzez dokonanie błędów w ustaleniach faktycznych i nie wyjaśnienie wszystkich istotnych w niej okoliczności. Podniósł, że nie zgadza się również z nieuwzględnieniem wnioskowanych dowodów. Wobec powyższego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi organ Agencji podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi w całości. Podkreślił, że skarżący jako wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie przedmiotowych płatności rolnych (art. 127 § 1 kpa), dlatego należało wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta stosownie do art. 1 § 2 wymienionej ustawy sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne są zatem właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem, jeżeli jest zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie rozstrzygnięcia, względnie stwierdzenie jego nieważności przez sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszych wywodach w skrócie jako "p.p.s.a."). W niniejszej sprawie takie uchybienia prawa występują. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (OR ARiMR) z dnia [...] r. przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Oceniając legalność tego rozstrzygnięcia wskazać trzeba, że przepis ten dopuszcza umorzenie postępowania odwoławczego w przypadku jego bezprzedmiotowości. Ogólnie z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 kpa, tj. podmiot, przedmiot lub podstawa prawna, która umożliwia załatwienie sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Uwzględniając natomiast, że postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości i, że organ II instancji nie może wszczynać postępowania z urzędu, organ, do którego wniesiono odwołanie obowiązany jest zweryfikować, czy podanie pochodzi od uprawnionego podmiotu, któremu przysługuje status strony postępowania. Zatem przymiot strony jest niezwykle istotny, gdyż skutecznie inicjować postępowanie odwoławcze może jedynie strona. Stwierdzenie braku spełnienia przesłanki podmiotowej może skutkować orzeczeniem, na podstawie art. 134 kpa, o niedopuszczalności odwołania, lub na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa o umorzeniu postępowania odwoławczego. Przy czym w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zastosowanie art. 134 kpa z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący je nie jest stroną postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i literaturze przedmiotu utrwalił się pogląd, zgodnie z którym odwołanie wniesione przez podmiot, który twierdzi, iż zaskarżona decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, powinno być rozpoznane przez organ odwoławczy. W przypadku stwierdzenia w toku badania dopuszczalności tego odwołania, że podmiot ten nie ma jednak interesu prawnego w sprawie, organ ten na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 942/05, , wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1609/05, wyrok NSA z dnia 8 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 1192/09, uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999/4/119, B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006, str. 597). Wskazać należy jednak, że chociaż postępowanie administracyjne, w tym postępowanie odwoławcze, charakteryzuje się niskim stopniem sformalizowania, to dopiero wniesienie odwołania spełniającego wymagania formalne podania określone w art. 63 kpa., pozwala właściwemu organowi na rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Odwołanie jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 kpa, wobec czego powinno zawierać co najmniej elementy określone w § 2 i § 3 art. 63 k.p.a. oraz spełniać wymagania ustalone w przepisach szczególnych (art. 64 § 2 k.p.a.). Dla zakwalifikowania czynności jednostki jako odwołania organ administracji publicznej obowiązany jest przeprowadzić ustalenia co do dopuszczalności odwołania pod względem podmiotowym (legitymacja do wniesienia odwołania), przedmiotowym (rozstrzygniecie sprawy decyzją administracyjną), zachowanie wymogów formalnych czynności (art. 63 kpa), zachowanie terminu (art. 129 § 2 kpa). Wynik tych ustaleń może prowadzić do różnych następstw prawnych: od pozostawienia odwołania bez rozpoznania, wydanie rozstrzygnięcia o niedopuszczalności odwołania, o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, umorzeniu postępowania odwoławczego, do rozpoznania i rozstrzygnięcia odwołania (zob. wyrok NSA W-wa z 12.10.2010 r., II OSK 418/10, LEX nr 746899). W świetle powyższego, organ ARiMR prowadząc postępowaniem, zainicjowanym pismem skarżącego z dnia [...] r. którego treść budziła wątpliwości co do zgłoszonego żądania, powinien wyjaśnić treść i zakres tego żądania, mając na względzie, że o niniejszym decyduje osoba je wnosząca. Dopiero jednoznaczne ustalenie treści żądania zawartego we wniesionym piśmie uprawnia organ do zjecie stanowiska w sprawie. Dokonując oceny sprawy w takim zakresie przypomnieć należy, że decyzja z dnia [...] r. była podjęta na wniosek innej osoby (beneficjenta), nie była adresowana do skarżącego, ale innej osoby – beneficjenta (wnioskodawcy płatności rolnych), jak wynika z akt sprawy ta osoba nie wniosła odwołania. Natomiast inna osoba - skarżący wniósł do organu Agencji pismo z dnia [...] r. zatytułowane skargą na nie załatwienie sprawy naruszenia pomiarów użytkowania wieczystego zasiedzianego od osiedlenia w 1945 r. W piśmie tym wniósł o załatwienie tej sprawy poprzez niezależnego geodetę. W kolejnym piśmie z dnia [...] r. skarżący wskazując na numery ksiąg wieczystych wraz z przyporządkowanymi do nich numerami działek ewidencyjnych i powierzchni wniósł o powołanie geodety celem rozgraniczenia powierzchni użytkowania rolnego. Mając wątpliwości, pismem z dnia [...] r., Dyrektor OR ARiMR we W., wezwał skarżącego do wskazania, czy pismo z [...] r. stanowi skargę na niezałatwienie sprawy w rozumieniu art. 37 kpa, czy tez odwołanie o którym mowa w art. 127 kpa. W odpowiedzi skarżący złożył w dniu [...] r. pismo zatytułowane zażalenie. Wskazał w nim, że pismo z dnia [...] r. jest roszczeniem o prawo do powierzchni obszarowych użytkowania wieczystego a nie żądaniem dopłat. Wniósł o wyznaczenia geodety do ich rozgraniczenia ujawnione przy płatnościach powierzchni użytkowania wieczystego. Podniósł, że działa we własnym imieniu. Powyższego pismo, jak i wcześniejsze pisma, a także treść skargi wskazują, że skarżący domaga sie rozgraniczenia określonych powierzchni użytkowania wieczystego i wyznaczenia geodety do tego rozgraniczenia. Brak w im zarzutów czy innych zastrzeżeń odnośnie przyznanych płatności rolnych beneficjentowi. Nie wykazano w sposób jednoznaczny, czy te zarzutu odnoszą się do powierzchni gruntów ujętych w decyzji w przedmiocie płatności rolnych. Skarżący podniósł, że nie domaga się dopłat. Wskazuje to, że treść żądanie nie obejmuje przedmiotu objętego decyzją przyznającą płatności rolne innej osobie. Zaznaczyć należy w tym miejscu, że przed tutejszym Sądem rozpatrywane są sprawy ze skargi skarżącego w przedmiocie naruszenia prawa do pomiarów powierzchni całkowitej użytkowania wieczystego. W świetle powyższego nie sposób uznać, jak chce organ odwoławczy, że w sposób oczywisty i niebudzący wątpliwości została ustalona treść żądania skarżącego. Uznać, że pismo skarżącego z dnia [...] r. jest odwołaniem od decyzji z dnia [...] r., a w konsekwencji, że podmiot ten nie ma jednak interesu prawnego w sprawie płatności rolnych przyznanych beneficjentowi skutkującego umorzeniem postępowania odwoławczego. Podkreślić należy dodatkowo, że organ nie jest władny do samodzielnej kwalifikacji podań, ponieważ może to doprowadzić do ustalenia przedmiotu postępowania wbrew intencji wnoszącego podanie. Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu winno jednak towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a nie jedyne ograniczać się do zapytania czy pismo, jest skarga, czy odwołaniem, tak jak w rozpatrywanej sprawie. W tym stanie potraktowanie pisma skarżącego wyłącznie jako odwołania od wskazanej decyzji, bez jednoznacznego wyjaśnienie żądania, nie ustalenia celu jakim kierował się skarżący wnosząc przedmiotowe pismo, stanowi naruszenie obowiązujących przepisów prawa, przez uznanie, że jest ono odwołaniem od decyzji i daje możliwość umorzenie postępowania odwoławczego. Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art. 145 § 1 lit. "a" i "c" ustawy -. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku (pkt I). O kosztach postępowania rozstrzygnięto w pkt II zgodnie z art. 200 p.p.s.a. Natomiast na podstawie art. 152 wyżej wskazanej ustawy, orzeczono jak w pkt III wyroku.