III SA/Wr 627/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia WSA Marcin Miemiec Protokolant Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi L. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. ([...]) Burmistrz Miasta i Gminy P., po rozpatrzeniu wniosku żony skarżącego, odmówił wydania zaświadczenia o opłacaniu przez L. K. (dalej skarżący) składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych w okresie od [...] r. do [...] r., wskazując w uzasadnieniu, że z przekazanych do KRUS dokumentów, w szczególności karty ewidencyjne ubezpieczonego wynika, że skrzący był objęty ubezpieczeniem KRUS w okresie od [...] r. do [...] r. W dalszym etapie sprawy, pismem z dnia [...] r. skarżący – w związku z wystąpieniem o ponowne przeliczenie emerytury - ponownie zwrócił się do organu o wydanie wnioskowanego zaświadczenia, powołując się na zaświadczenie z dnia [...] r., wydane przez Urząd Miasta i Gminy w P., w którym zaświadczono, ze opłacał składki na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych Rolników w okresie od [...] r. do [...] r. z tytułu prowadzenia gospodarstwa rolnego W odpowiedzi Burmistrz Miasta i Gminy P., pismem dnia [...] r. ([...]), podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie -odmówił wydania żądanego zaświadczenia. Wskazał w nim, że podstawę do rozparzenia sprawy stanowi karta ewidencyjna ubezpieczonego, z której wynika, że skwarzący był objęty ubezpieczeniem KRUS w okresie od [...] r. do [...] r., tj. dokument wystawiony przez organ w dniu [...] r. Odnosząc do zaświadczenia z [...] r. stwierdził, że w ocenie organu ubezpieczeniowego (KRUS) zaświadczenie to nie odzwierciedla dokumentu stanowiącego podstawę wpłaty składek, gdyż pomiędzy tymi dokumentami istnienie rozbieżność. Organ ubezpieczeniowy przyjął za podstawę dane zawarte w ewidencji ubezpieczonego. W tej sytuacji Burmistrz uznał, że skarżący nie przedstawił dokumentu stanowiącego nowy dowód w sprawie, pozwalającego na wydanie żądanego zaświadczenia. W piśmie z dnia [...] r. - nazwanym odwołaniem - skarżący, wskazując na zaświadczenie z [...] r. podniósł, że rozstrzygnięcie organu jest nieuzasadnione. Zakwestionował także formę rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji, który zakończył sprawę pismem, a nie postanowienia. Postanowieniem z dnia [...] r.([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie ([...]), wydane przez Burmistrza Miasta i Gminy P. w dniu [...] r., orzekające o odmowie wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że jakkolwiek rozstrzygnięcie Burmistrza z dnia [...] r. nie zostało określone jako postanowienie, w ocenie organu jego treść i forma pozwalają na uznanie go za postanowienie organu pierwszej instancji odmawiające wydania wnioskowanego zaświadczenia. Takie przyjęcie dopuszcza jednocześnie możliwość zakwalifikowania pisma skarżącego z dnia [...] r. jako zażalenia na powyższe postanowienie organu pierwszej instancji. Dalej w uzasadnieniu, rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanęło na stanowisku, że przedstawione przez skarżącego dowody nie dają podstaw do zakwestionowania rozstrzygnięcia Burmistrza P.. Podniosło w uzasadnieniu, że organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 kpa). Podobną regulację zawiera Ordynacja podatkowa w art. 306b. W tej sytuacji, w ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji zasadnie uznał, że samo przedstawione przez skarżącego zaświadczenie z [...] r. nie może stanowić podstawy do wydania zaświadczenia o opłacaniu składek, skoro sam organ ubezpieczeniowy (KRUS), do którego zostały przekazane karty ewidencyjne indywidualnie ubezpieczonych, stwierdził rozbieżność pomiędzy wskazanym wyżej zaświadczeniem, a kartą ewidencyjną i przyjął za wiarygodne dane zamieszczone w karcie ewidencyjnej. Niewątpliwie organem właściwym w sprawach z zakresu ubezpieczenia społecznego rolników jest KRUS, a zatem w sytuacji, gdy organ ten miał wiedzę o zaświadczeniu, a mimo to nie uznał tego dokumentu za wystarczający dowód opłacania składek za sporny okres, to Burmistrza P. nie jest właściwym do potwierdzenia tego faktu jedynie na podstawie przedstawionego zaświadczenia. Na potwierdzenie swego stanowiska Kolegium powołało się na postanowienia art. 218 kpa i orzeczenie sądu administracyjnego. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł skarżący, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Rozstrzygnięciu skarżący zarzucił błędne uznanie, że przedłożone zaświadczenie Urząd Miasta i Gminy w P. dotyczące opłacania składek na FUS, nie stanowi nowego dowodu w sprawie, na podstawie którego Burmistrza P. powinien zmienić wcześniejsze stanowisko w przedmiocie potwierdzenia opłacania składek. Ponadto zarzucił błędne uznanie, że organ ten nie jest organem właściwym do potwierdzenia faktu opłacania składek ubezpieczeniowych. W ocenie skarżącego zaświadczenie to uznać należy za nowy dowód, w oparciu o który organ gminy powinien zmienić swoje stanowisko. Z tego względu organem właściwym do wydania zaświadczenia potwierdzającego opłacanie składek jest Burmistrza P., a nie KRUS. Skarżący wskazał na możliwość potwierdzenia opłacenia składek poprzez przesłuchanie wskazanych świadków. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, wskazując na art. 218 kpa podtrzymało wcześniejszą argumentacje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne oraz postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno postanowienia uchybiającego prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania. W tym ostatnim przypadku chodzi jednak wyłącznie o sytuacje, gdy uchybienie przepisom prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy przyjąć, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. – nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z akt sprawy, w tym zarzutów skargi, skarżący domaga się wydania przez Burmistrza Miasta i Gminy P. zaświadczenia o opłacaniu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych Rolników w okresie od [...] r. do [...] r., występując w tej sprawie z licznymi wnioskami. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] r. ([...]), utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] r. ([...]), odmawiające wydania przedmiotowego zaświadczenia. Zasadnie Kolegium uznało, że wydane przez Burmistrza pismo z dnia [...] r., należy potraktować jako postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia z wniosku skarżącego z dnia [...] r. Zawiera ono bowiem niezbędne elementy pozwalające zakwalifikować je jako postanowienie, tj.: oznaczenie organu; wskazanie adresata; rozstrzygnięcie o istocie sprawy; podpis osoby uprawnionej. Zgodnie z art. 217 kpa, organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (§ 1). Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2). Stosownie do art. 218 § 1 kpa, w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, (tak jak w rozpatrywanej sprawie) organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Powyższe wskazuje, jak wskazał organ odwoławczym, że zaświadczenie potwierdza fakty albo stanu prawny, wynikających z prowadzonej przez organ gminy ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych. Użyte w wskazanym przepisie określenie "danych znajdujących się w jego posiadaniu", nie obejmuje natomiast danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów z tych danych wynikających. Wskazać także należy, że z linii orzecznictwa i stanowiska przedstawicieli doktryny prawa, niezależnie od tego, czy obowiązek wydania zaświadczenia wynika z przepisu prawa, czy wnosi o to strona ze względu na jej interes prawny, postępowanie wyjaśniające poprzedzające wystawienie zaświadczenia pełni jedynie rolę pomocniczą przy ustaleniu jego treści. Jest ono dopuszczalne tylko w niezbędnym zakresie i służy jedynie potwierdzeniu faktów wynikających z danych znajdujących się w posiadaniu organu. Nie może zatem prowadzić do "tworzenia" podstawy (bazy) dla treści zaświadczenia, a powinno odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów czy zbiorów danych, w szczególności nie może być substytutem tych danych. Uznaje się również, że nie ma podstaw do wydania zaświadczenia co do faktów lub okoliczności, które wykraczają poza informacje znajdujące się w posiadaniu organu, a zostały udowodnione tylko samym zeznaniem świadka (vide wyroki WSA w Białymstoku z dnia 11 maja 2006 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 1047/05 i z dnia 28 października 2008 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 413/08 oraz wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 września 2008 r. w sprawie sygn. akt II SA/Sz 418/08). W sprawie idzie o zaświadczenie potwierdzające okres opłacania składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych rolników z tytułu pracy w gospodarstwie rolnym, jako dowód do przedłożenia w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (KRUS). Postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem skarżącego o wydanie takiego zaświadczenia. Jak już wskazano powyżej, stosownie do art. 218 § 2 k.p.a., postępowanie wyjaśniające poprzedzające wystawienie zaświadczenia w tym przedmiocie powinno być ograniczony jedynie do zbadania przez organ, czy organ posiada stosowne rejestry, ewidencje tych danych, czy te jego zasoby zawierają dane dotyczące opłacania tych składek (zob. wyrok NSA z dnia 2 października 2008 r. w sprawie sygn. akt I OSK 588/08). Wskazać należy, że zgodnie z art. 116 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. 1991 r. Nr 7, poz. 24), na obszarze nie objętym działaniem odpowiedniej placówki terenowej Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, do czasu utworzenia takiej placówki, właściwy miejscowo wójt, z upoważnienia Prezesa Kasy, dokonywał czynności przewidzianych dla Kasy, wynikających z art. 41, tj. dokonywał poboru składek na ubezpieczenie. Niemniej, jak wynika z akt sprawy, nastąpiło przekazanie kart ewidencyjnych przez organ gminy w P. do odpowiedniej placówki terenowej KRUS, w odniesieniu do indywidualnie ubezpieczonych rolników, stosownym protokołem z [...] r. Aktualnie powyższe ubezpieczenie prowadzi i realizuje Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (art. 2 powyższej ustawy). W świetle powyższego stanu, organy administracji zasadnie odmówiły wydania wnioskowanego zaświadczenia, prawidłowo uznając za niedopuszczalne prowadzenie postępowania wyjaśniającego co do okoliczności opłacania składek ubezpieczeniowych i ewentualne ich ustalanie w oparciu o zeznania świadków. Trzeba bowiem jeszcze raz powtórzyć, że możliwość spełnienia żądania wystawienia zaświadczenia o określonej treści konkretnemu podmiotowi zależy od tego, jakimi danymi organ dysponuje. Rolą zaświadczenia jest wszak tylko potwierdzenie (poświadczenie, stwierdzenie) określonych faktów lub okoliczności, a nie ich wykreowanie (wytworzenie). Nie jest natomiast rolą zaświadczenia obejmowanie danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów z tych danych wynikających, w sprawie z zaświadczenia z [...] r. W okresie kiedy zostało ono wystawione, dane nim objęte, jak wynika z wskazanej powyżej regulacji, mogły być w posiadaniu właściwego organu gminy, obecnie zostały jednak przekazane innego organowi. Organy administracyjne trafne więc uznały, że przedmiotowe zaświadczenie nie może stanowić samodzielnej podstawy do potwierdzenia, w formie kolejnego zaświadczenia, opłacania składek. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że zaświadczenie, o którym mowa w art. 217 § 1 kpa jest dokumentem urzędowym, który w innym postępowaniu administracyjnym korzysta ze szczególnej mocy dowodowej. Samodzielne ustalenie faktów mających być jedynie potwierdzonymi w zaświadczeniu i to niezależnie od tego, jakie środki dowodowe miałyby temu celowi służyć, byłoby naruszeniem granic postępowania wyjaśniającego wyznaczonych przepisem art. 218 § 2 kpa. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.