III SA/Wr 637/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Protokolant Adam Sak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 lutego 2007 r. sprawy ze skargi Gminy J. G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia 12 października 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przyznania Nagrody Miasta J. G. I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. określa, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być wykonane. W dniu 12 października 2006 r. Wojewoda D. na mocy art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) rozstrzygnięciem nadzorczym [...] stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej J. G. z dnia 19 września 2006 r. w sprawie przyznania Nagrody Miasta J. G. W toku badania legalności uchwały organ nadzoru stwierdził, że została ona podjęta z naruszeniem art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) i § 142 ust. 2 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908). Wojewoda uzasadniał, że w świetle art. 2 Konstytucji Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Pochodną zasady demokratycznego państwa prawnego jest art. 7 Ustawy zasadniczej, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, iż każde działanie organu władzy, w tym także rady gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. W świetle art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego podejmowane są w oparciu o wyraźne upoważnienie ustawowe. Podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Działania zatem jednostek samorządu terytorialnego muszą być oparte na podstawie prawnej, przy czym zakres tych działań i kompetencji organów jednostek samorządowych wyznaczają ustawy, kompetencja jednostki samorządu terytorialnego do podjęcia uchwały w zakresie danej regulacji winna wyraźnie wynikać z przepisu rangi ustawowej, nie może być domniemywana ani wywodzona z norm o ogólnym charakterze nie przewidujących wprost upoważnień do działania. Brak jest tymczasem przepisu ustawy upoważniającego radę gminy do przyznawania nagród pieniężnych. W dalszej części wywodów organ nadzoru argumentował, że odnośnie swobody wydatkowania środków finansowych na realizację zadań gminy należy zaznaczyć, iż obowiązuje tu generalna reguła, przyjęta jednolicie w orzecznictwie i w doktrynie, iż w ramach gospodarki finansowej organom jednostek samorządu terytorialnego wolno tylko to, na co zezwalają ustawy (por. wyrok NSA z 24 maj 1993 r., sygn. akt III SA 2017/93, publ. ONSA 1993, nr 4, poz. 13; wyrok NSA z 17 marca 2000 r., sygn. akt SA/Lu 31/00, publ. OwSS 2001/1/0). Jak wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach w wyroku z dnia 23 marca 2000 r (sygn. akt II SA/Ka 2407/99, publ. OwSS 2000/4/113) zasada ta znalazła swój wyraz w normie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 o finansach publicznych (obecnie art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych), w myśl której jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków, a wobec tego podstawa dokonania wydatków, jak i sposób ich finansowania muszą wynikać wyraźnie z przepisów ustaw, które przewidują między innymi rodzaj świadczeń i wskazują podmiot uprawniony do ich udzielania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Gmina J. G. wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego zarzucając naruszenie prawa przez błędną wykładnię i zastosowanie przywołanych przepisów Konstytucji oraz pominięcie szeregu norm ustawy o samorządzie gminnym. Na poparcie skargi strona skarżąca podnosiła, iż Statut Miasta J. G. będący aktem prawa miejscowego wydanym na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym nadaje Radzie Miejskiej uprawnienie do przyznawania nagród miasta. Ten przepis statutu nie został nigdy zakwestionowany przez Wojewodę jako organ nadzoru. Wypłacane od kilkunastu lat nagrody są corocznie ujmowane w budżecie miasta a kompetentna w tym zakresie Regionalna Izba Obrachunkowa nigdy nie kwestionowała zasadności uchwał w przedmiocie przyznania nagrody, jej wysokości czy też ujęcia w budżecie wypłaty nagród. Stanowisko Wojewody zawarte w uzasadnieniu zawiera nieuprawnioną i ograniczającą samodzielność samorządu gminnego interpretację Konstytucji i ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie strony skarżącej uchwała Rady Miejskiej nie narusza żadnego z zacytowanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego przepisów Konstytucji gdyż nie łamie ani art. 2, ani art. 7, ani też art. 94, gdyż przepis ten nie wymaga aby każdy akt prawa miejscowego posiadał "wyraźne upoważnienie ustawowe". Równocześnie powołane w tym uzasadnieniu przepisy art. 87 ust. 1 i art. 92 Konstytucji nie mają w przedmiotowej sprawie żadnego zastosowania. Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym uchylił uchwałę, która nie jest aktem prawa miejscowego, a tylko rozstrzyga o tym, kto według rady zasługuje na wyróżnienie za swoją działalność przyczyniającą się do rozwoju miasta. Zgodnie z treścią art. 87 i 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminy tylko w przypadkach określonych ustawami uznając za nieważne rozstrzygnięcia sprzeczne z prawem. Rada Miejska J. G. na podstawie art. 163 Konstytucji wykonuje zadania publiczne niezastrzeżone dla innych władz publicznych. Przyznając nagrody miasta Rada Miejska realizuje zadania określone w ustawie o samorządzie gminnym w artykułach 2, 3, 6, 7, 18 ust.1 i 51 ust.1, w związku z tym nie narusza żadnych norm prawnych, a w szczególności nie uchybia treści art. 35 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Uchwała Rady Miejskiej o charakterze rozstrzygnięcia organizacyjno-gospodarczego nie może być przez organ nadzoru oceniana tak jak akty prawa miejscowego. Ingerencja nadzorcza Wojewody jest zatem nieuprawniona i narusza konstytucyjną zasadę samodzielności gminy. W odpowiedzi organ nadzoru wniósł o oddalenie skargi utrzymując między innymi, że każda uchwała, nie tylko prawa miejscowego, podlega nadzorowi i jest w ten sam sposób badana pod kątem legalności z przepisami prawa. Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję i ustawy dla organów innych władz publicznych (art. 163 Konstytucji). Podejmowane, w celu wykonania owych zadań publicznych uchwały, także te podejmowane w oparciu o przepisy aktów prawa miejscowego, muszą być zatem zgodne nade wszystko z wyższymi w hierarchii źródeł prawa aktami, tzn. Konstytucją i ustawami. W przypadku uchwały Rady Miejskiej J. G. Nr [...] w sprawie przyznania Nagrody Miasta J. G. organ nadzoru stwierdził, że została podjęta bez podstawy prawnej, a zatem Rada Miejska naruszyła art. 7 Konstytucji RP. Podejmowanie uchwał bez upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa i skutkuje stwierdzeniem ich nieważności na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Takie działanie organu nadzoru nie narusza konstytucyjnej zasady samodzielności gminy, bowiem owa samodzielność gminy nie jest nieograniczona, lecz wręcz przeciwnie jest obwarowana przepisami Konstytucji RP oraz ustaw. Na rozprawie dodatkowo pełnomocnik strony przeciwnej podniósł, że wprawdzie w art. 7a) ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej znajdują się przepisy szczególne przewidujące możliwość przyznawania nagród, jednakże Rada Miejska J. G. nie podjęła stosownej uchwały , o której mowa w ust. 3 tegoż artykułu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Po myśli art. 3 § 1 i § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 148 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. W doktrynie podkreśla się, że podstawą uchylenia takiego aktu może być każde naruszenie prawa – zarówno o procesowym jak i materialnoprawnym charakterze. W niniejszej sprawie – w ocenie Sądu - zaskarżone rozstrzygnięcie uchybia prawu, co skutkuje jego eliminacją z obrotu prawnego. Przedmiotowym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda D. stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej J. G. z 19 września 2006 r. Nr [...] w sprawie przyznania Nagrody Miasta J. G. Według brzmienia tej uchwały została ona podjęta na mocy § 52 ust. 1 pkt 3 Statutu Miasta J. G. i w § 1 stanowi ona, że : "Przyznaje się Pani A. U. Nagrodę Miasta J. G., w dziedzinie kultury i sztuki". W pozostałych dwóch paragrafach postanowiono, że wykonanie uchwały powierza się Przewodniczącemu Rady Miejskiej oraz wskazano z jaką datą wchodzi w życie. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego wynika, że organ nadzoru przypisując uchwale walor aktu prawa miejscowego dopatrzył się naruszenia artykułów 2, 7 i 94 Konstytucji RP oraz § 142 ust. 2 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej(Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908), wywodząc iż stanowienie danego aktu prawa miejscowego winno znajdować wyraźnie upoważnienie ustawowe, tymczasem w zakresie uregulowanym uchwałą brak jest stosownej normy rangi ustawowej, z mocy której wynikałaby możliwość przyznawania nagród pieniężnych. Odnosząc się do kwestii charakteru prawnego omawianej uchwały należy podnieść przede wszystkim, iż w doktrynie i orzecznictwie zgodnie podkreśla się między innymi, że akty prawa miejscowego nie mogą się odnosić do konkretnej, jednostkowej, niepowtarzalnej sytuacji, lecz muszą posiadać cechy ogólności i abstrakcyjności. Z ewidentnych względów opisana uchwała nie spełnia tych wymogów – bez wątpienia jest aktem indywidualnym, konkretnym, ulegającym skonsumowaniu wskutek jednokrotnego zachowania się. Nie zawiera żadnych norm o generalnym i abstrakcyjnym charakterze. W tej materii należy zatem stwierdzić, iż organ nadzoru błędnie uznał uchwałę w przedmiocie przyznania nagrody pieniężnej za akt prawa miejscowego. Aktem takim natomiast jest wydany na mocy i w granicach upoważnienia ustawowego statut gminy, na podstawie którego ją podjęto i który w świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji stanowi źródło obowiązującego prawa na obszarze gminy. Skoro Statut Miasta J. G. w kształcie określonym także w jego części VII, nadal obowiązującej - zatytułowanej "Nagrody i honorowe tytuły Miasta" – zachowuje moc wiążącą, to jego treść nie może być podważana przez organ nadzoru pośrednio w trybie odrębnego wzruszania uchwał, które zostały wydane na podstawie odesłania zawartego w odpowiednich uregulowaniach statutowych. Należałoby najpierw podjąć stosowne działania prawne w celu obalenia odpowiednich norm statutu. Abstrahując od tego zagadnienia nie sposób wszakże nie zauważyć, że przekonanie organu nadzoru wyrażone w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego o braku ustawowej podstawy prawnej do przyznawania przez jednostki samorządu terytorialnego nagród pieniężnych z tytułu działalności w dziedzinie kultury i sztuki nie znajduje uzasadnienia w systemie prawa albowiem organ ten całkowicie pominął unormowania ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 134, poz. 123 ze zmianami). Powołana ustawa w art. 1 ust. 2 generalnie stanowi o mecenacie Państwa nad działalnością kulturalną – szeroko rozumianą, przy czym w ustępie 3 przewiduje w ramach sprawowania mecenatu wspieranie finansowe instytucji kultury oraz innych podmiotów nie należących do sektora finansów publicznych. Stosownie zaś do postanowień ustępu 4 – mecenat, o którym mowa w ust. 2 i 3, sprawują także organy jednostek samorządu terytorialnego. Przyjęte rozwiązanie prawne w pełni koresponduje z art. 7 ust. 1 pkt 9 ) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zmianami), w myśl którego to przepisu zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a w szczególności zadania własne obejmują sprawy między innymi kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Zakres przedmiotowy art. 7 ust. 1 pkt 9) odpowiada pojęciu działalności kulturalnej i zakresowi mecenatu, określonym w ustępie 1 i 2 art. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Precyzując sposób i ustalając różne formy wspierania działalności wymieniona ustawa w art. 7a) ust. 1 in fine wprost upoważnia jednostki samorządu terytorialnego do ustanawiania i przyznawania dorocznych nagród za osiągnięcia w dziedzinie twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony kultury. W świetle ustępu 2 art. 7a) nagrody mogą być przyznawane osobom fizycznym lub prawnym, a także innym podmiotom na podstawie oceny całokształtu działalności lub osiągnięć o istotnym znaczeniu. Tym samym przyjąć bezsprzecznie należy, iż wbrew stanowisku Wojewody D. istnieje ustawowa, szczególna norma kompetencyjna dla organu gminy w przedmiocie objętym zakwestionowaną uchwałą. Co do sformułowanego dopiero na rozprawie przez pełnomocnika strony przeciwnej zarzutu braku podjęcia zgodnie z wymogami ustępu 3 przytoczonego artykułu uchwały organu samorządu terytorialnego określającej szczegółowe zasady, tryb oraz wysokość przyznawania nagród, o których mowa w ustępach 1 i 2, godzi się natomiast zauważyć, że ustaleń stanu faktycznego w tej mierze organ nadzoru w ogóle nie przeprowadził, chociaż na tle art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać również uzasadnienie faktyczne, a więc wskazywać na takie elementy stanu faktycznego, które są istotne z punktu widzenia norm prawnych znajdujących zastosowanie w danym przypadku. Niemniej wypada zaznaczyć, iż w samym Statucie Miasta J. G. w części VII (§ 52 do § 54) zawarte zostały ogólne postanowienia co do trybu oraz zasad przyznawania rzeczonych nagród, zaś w § 55 przewidziana jest delegacja do wydania odrębnej uchwały w omawianym przedmiocie. Z kolei wysokość danej nagrody wynika z uchwały o jej przyznaniu. W tej sytuacji oraz wobec stwierdzonych braków w ustaleniach stanu faktycznego sprawy wskazany zarzut jest chybiony. Nadto podkreślenia wymaga, że nie jest rzeczą sądu administracyjnego zastępowanie organu nadzoru w realizacji jego obowiązków procesowych, które mają być dochowane w toku postępowania nadzorczego i znaleźć adekwatny wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia – odnośnie realnie istniejących, a nie domniemywanych przesłanek faktycznych oraz uzasadnionych wyczerpująco podstaw prawnych działania organu nadzoru. Z tych powodów należało orzec jak w sentencji.