III SA/Wr 638/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 października 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na § 3 ust. 1 we fragmencie "podejmowanej na wniosek Kapituły", § 3 ust. 3, § 4 ust. 1, ust. 2, ust. 3, § 7 ust. 2, ust. 3 we fragmencie "zaakceptowany przez Kapitułę" załącznika nr 1 do uchwały Rady Gminy M. z dnia [...] maja 2013 r. Nr [...] w przedmiocie ustanowienia tytułów "Honorowy Obywatel Gminy M." i "Zasłużony dla Gminy M." oraz przyjęcia regulaminu zasad i trybu nadawania i pozbawiania tych tytułów I. stwierdza nieważność § 3 ust. 1 we fragmencie "podejmowanej na wniosek Kapituły"; § 3 ust. 3 w całości; § 4 ust 1, 2, 3 w całości; § 7 ust. 2 w całości; § 7 ust. 3 we fragmencie "zaakceptowany przez Kapitułę" załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności orzeczenia. Wojewoda D. – zaskarżając do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu uchwałę nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] maja 2013 r. w sprawie ustanowienia tytułów "Honorowy Obywatel Gminy M." i "Zasłużony dla Gminy M." oraz przyjęcie regulaminu zasad i trybu nadawania i pozbawiania tych tytułów – wniósł o stwierdzenie nieważności: • § 3 ust. 1 we fragmencie "podejmowanej na wniosek Kapituły", • § 3 ust. 3, • § 4 ust. 1, ust. 2, ust. 3, • § 7 ust. 2, • § 7 ust. 3 we fragmencie "zaakceptowany przez Kapitułę", załącznika nr 1 do tej uchwały, - z powodu istotnego naruszenia art. 11a ust. 1 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 594). Według skarżącego, w kwestionowanych postanowieniach Rada Gminy M. powołała nowy, nieznany ustawie podmiot, tj. Kapitułę, i ustaliła jej skład osobowy i kompetencje, mimo że organ stanowiący nie miał ku temu upoważnienia ustawowego. Chociaż ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera regulacji dotyczących nadawania tytułów, to jednak nie sposób dokonywać interpretacji art. 169 Konstytucji RP, odrywając się od innych unormowań ustawy ustrojowej, decydujących o sposobie realizacji zadań przez jednostkę samorządu terytorialnego. Organ nadzoru wskazał w tym zakresie art. 11a ust. 1, art. 33 ust. 1, art. 21 ust. 1, art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda D. zwrócił uwagę na § 3 ust. 3 załącznika do uchwały, w którym postanowiono, że Kapitułę tworzą: Przewodniczący Rady Gminy, jako przewodniczący Kapituły, Wójt Gminy M., Sekretarz Gminy M., przewodniczący stałych komisji rady. Z takiego uregulowania wynika, że w skład Kapituły mogą wchodzić nie tylko radni, ale także osoby spoza Rady. Organ nadzoru zauważył, że Rada jest uprawniona do powołania komisji wykonującej zadania związane z przyznawaniem tytułu honorowego, jednakże członkowie takiej komisji musieliby być powołani z grona radnych Rady Gminy (art. 21 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Ponadto, zdaniem Wojewody, nie istnieje przepis, który stanowiłby podstawę do tworzenia przez radę dodatkowych ciał uczestniczących w realizacji zadań samorządu gminnego, choćby wyposażonych w kompetencje doradcze lub opiniujące. Ilekroć ustawodawca stwierdzi konieczność utworzenia jakiegokolwiek innego podmiotu czy ciała doradczego, wskazuje to wprost w przepisach. Organ nadzoru wskazał na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, podkreślające że podstawowe kwestie ustrojowe samorządu w sposób bezwzględnie wiążący regulują przepisy odpowiedniej ustawy dotyczące władz jednostki samorządu terytorialnego, w których określono ich strukturę organizacyjną i kompetencyjną oraz tryb obsadzania stanowisk (funkcji) w poszczególnych organach, i tylko na mocy wyraźnych upoważnień można wprowadzać rozwiązania uzupełniające lub modyfikujące. Organ przywołał także stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie powołania komisji doradczej na podstawie przepisu kompetencyjnego uprawniającego do określenia trybu przyznawania nagród nauczycielom, w którym stwierdzono, że: - ustawowe upoważnienie organu prowadzącego szkołę do ustalania kryteriów i trybu przyznawania nagród nauczycielom nie obejmuje kompetencji do powoływania komisji uczestniczącej w sposób sformalizowany w procedurze przyznawania świadczeń; - powoływanie komisji rady poza strukturą ustrojową i proceduralną przewidzianą w ustawie o samorządzie gminnym jest dopuszczalne wyłącznie na podstawie i w zakresie wyraźnego upoważnienia normatywnego, określającego ich zadania, kompetencje, skład, a w miarę potrzeby także tryb ich działania; - w zakresie "kryteriów i trybu" nie mieści się kompetencja organu do powoływania komisji uczestniczącej w sposób sformalizowany w procedurze przyznawania świadczeń. - zabieg polegający na utworzeniu dodatkowego ciała (zespołu), któremu bez upoważnienia ustawowego gwarantuje się formalny udział w procesie decyzyjnym, prowadziłby do konieczności rozszerzenia oceny prawidłowości procesu stosowania prawa w składniki nieobjęte delegacją ustawową (wyrok z dnia 4 kwietnia 2003 r., II SA/Wr 1948/02, OwSS 2005, nr 3, poz. 69). Wojewoda zauważył ponadto, że § 4 ust. 3 załącznika do uchwały, według którego "obsługę kancelaryjno-techniczną Kapituły zapewnia Biuro Rady Gminy", narusza art. 30 ust. 1, art. 31, art. 33 ust. 3 i ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. Rada Gminy nie miała bowiem podstaw do nałożenia obowiązków na pracowników Urzędu Gminy M., gdyż to Wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania określone przepisami prawa (art. 30 ust. 1), kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz (art. 31), jest kierownikiem urzędu (art. 33 ust. 3) wykonującym uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych (art. 33 ust. 5). Oznacza to, że ewentualne określenie obowiązków pracowników Urzędu Gminy M., w tym zobowiązanie ich do prowadzenia obsługi kancelaryjno-technicznej w zakresie spraw związanych przyznawaniem tytułu honorowego, należy do kompetencji Wójta, a nie Rady. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna – powołując się na art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – uznała skargę w całości za zasadną i wniosła o stwierdzenie nieważności postanowień uchwały zaskarżonych przez organ nadzoru. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: I. Oceniając zaskarżoną uchwałę według kryterium zgodności z prawem (art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; art. 3 § 2 pkt 5 i art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny nie mógł pozostawić objętych skargą jej postanowień w zbiorze legalnych aktów podejmowanych przez organy stanowiące gmin. II. Uchwałę, której wskazane w skardze unormowania zaskarżył Wojewoda D., podjęła Rada Gminy M. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym. W katalogu spraw przekazanych do wyłącznej właściwości rady gminy ustawodawca ujął również "nadawanie honorowego obywatelstwa gminy". Mając na uwadze nazwę uchwały oraz postanowienia jej § 1, można twierdzić, że uhonorowanie obywateli za zasługi dla Gminy M. przez ustanowienie i nadawanie tytułów "Honorowego Obywatela Gminy M." oraz "Zasłużonego dla Gminy M." mieści się w zakresie upoważnienia zawartego w art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że uhonorowanie określonych osób za ich zasługi dla gminy jest sprawą publiczną o znaczeniu lokalnym. Formy takiego uhonorowania nie mają charakteru zamkniętego do nadawania obywatelstwa honorowego, ograniczonego podmiotowo do osób fizycznych. W granicach swobody określania swych zadań (art. 6 ustawy o samorządzie gminnym), gmina może honorować także jednostki organizacyjne, w tym osoby prawne, zasłużone dla gminy. Przyjmowanie takich rozwiązań normatywnych służy z pewnością wspieraniu i upowszechnianiu idei samorządowej oraz promocji gminy. Zauważano przy tym, że art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym, jako przepis kompetencyjny, nie może stanowić upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego w ujęciu tradycyjnym, aktu obowiązującego powszechnie na obszarze gminy. Może być jedynie podstawą regulacji o charakterze statutowym, czy innej regulacji o charakterze ustrojowym, która ma charakter aktu prawa miejscowego. Wymóg podstawy prawnej do wydania aktu prawa miejscowego o charakterze statutowym spełnia norma ustrojowoprawna. Akcentowano również, że uchwała rady gminy regulująca szczegółowy tryb przyznawania nagród i tytułów honorowych zawiera w swej treści normy, którym należy przypisać charakter ustrojowy a także generalny i abstrakcyjny, poprzez ustanowienie szczegółowych regulacji co do obowiązującej w tej mierze procedury (ocena formalna wniosków, uzupełnianie ich braków formalnych, opiniowanie, powiadamianie o decyzjach, przyjęty sposób wręczania), ogólne określenie wysokości nagrody oraz poprzez rozstrzygnięcie tym samym o prawach i obowiązkach wnioskodawców (potencjalnych laureatów). W tej sytuacji trzeba przyjąć, że taka uchwała powinna wejść w życie w trybie przewidzianym dla aktów prawa miejscowego i podlegać publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z: 14 lipca 2008 r., III SA/Wr 210/08; 21 lipca 2009 r., III SA/Wr 537/08; 30 marca 2011 r., III SA/Wr 919/10). III. W kontekście art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym należy zauważyć, że ujęta w nim norma kompetencyjna nie zawiera upoważnienia rady gminy do powoływania odrębnej jednostki (struktury – nazwanej "kapitułą"), która w procesie nadawania lub pozbawiania tytułu honorowego obywatela gminy czy też zasłużonego dla gminy, miałaby pełnić funkcje władcze lub opiniodawcze. Tymczasem – jak trafnie zauważył Wojewoda D. – "powołanie jakiegokolwiek zespołu, komisji czy innego podmiotu oraz wyznaczenie mu określonych zadań musi mieć wyraźne umocowanie w ustawie. Nie ma przy tym żadnego znaczenia, czy powołany organ wyposażony został w kompetencje władcze, czy też tylko opiniodawcze. Innymi słowy, każdy powołany organ, bez względu na przyznane kompetencje, musi mieć podstawy w obowiązującym prawie" (rozstrzygnięcie nadzorcze z 10 listopada 2011 r., nr NK-N.4131.564.2011.MS6-1; Dz. Urz. Województwa Dolnośląskiego Nr 236, poz. 4111). Biorąc pod uwagę przywołane wcześniej orzecznictwo, można zasadnie twierdzić, że – unormowania uchwały Rady Gminy M. w sprawie ustanowienia tytułów "Honorowy Obywatel Gminy M." i "Zasłużony dla Gminy M." oraz przyjęcie regulaminu zasad i trybu nadawania i pozbawiania tych tytułów, przewidujące powołanie "Kapituły" zajmującej się w szczególności opiniowaniem zgłoszeń w sprawie nadawania tytułów, badaniem wymagań formalnych wniosków, przedkładaniem Radzie Gminy zaopiniowanych wniosków, występowaniem o pozbawienie tytułów osób, które dopuściły się czynu powodującego, że stały się niegodne tytułu (w szczególności wobec osób skazanych prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo popełnione z winy umyślnej) – wykraczają poza zakres kompetencji przyznanych radzie gminy i jako takie nie mogą znaleźć się w tej uchwale, stanowiącej akt prawa miejscowego. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewoda D. trafnie wywiódł, że podstawowe kwestie ustrojowe samorządu w sposób bezwzględnie wiążący regulują przepisy ustaw odnoszących się do władz jednostek samorządu terytorialnego, określające ich strukturę organizacyjną i kompetencyjną oraz tryb obsadzania stanowisk (funkcji) w poszczególnych organach, i tylko na mocy wyraźnych upoważnień można wprowadzać rozwiązania uzupełniające lub modyfikujące. Tymczasem nie istnieje przepis, który stanowiłby podstawę do tworzenia przez radę dodatkowych struktur uczestniczących w realizacji zadań samorządu gminnego, choćby wyposażonych w kompetencje doradcze lub opiniujące. IV. Nie sposób też odmówić zasadności twierdzeniu organu nadzoru o naruszeniu przez Radę Gminy M. kompetencji przypisanych Wójtowi Gminy przez nałożenie na Biuro Rady Gminy obowiązku "obsługi kancelaryjno-technicznej Kapituły" (§ 4 ust. 3 załącznika nr 1 do omawianej uchwały). Organ stanowiący gminy nie został bowiem upoważniony do nakładania obowiązków i zadań na pracowników samorządowych zatrudnionych w strukturach urzędu gminy. Kwestionowanym unormowaniem Rada Gminy M. weszła w sferę kompetencji przyznanych Wójtowi Gminy, wszak to ten organ wykonuje uchwały rady gminy i zadania określone przepisami prawa (art. 30 ustawy o samorządzie gminnym), określa organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy (art. 33 ust. 2), jest kierownikiem urzędu (art. 33 ust. 3), wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych (art. 33 ust. 5). W tym też zakresie nie było dostatecznych podstaw do "zastępowania" Wójta przez Radę Gminy M. Określenie obowiązków pracowników świadczących pracę w strukturach Urzędu Gminy M.doln, w tym zobowiązanie do prowadzenia obsługi kancelaryjno-technicznej w zakresie spraw związanych przyznawaniem tytułu honorowego, należy do kompetencji Wójta. V. Z tych względów – stosownie do dyspozycji art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – konieczne stało się stwierdzenie nieważności postanowień załącznika nr 1 do badanej uchwały, a mianowicie § 3 ust. 1 – we fragmencie "podejmowanej na wniosek kapituły"; § 3 ust. 3 – w całości; § 4 ust. 1, 2, 3 – w całości; § 7 ust. 2 – w całości; § 7 ust. 3 – we fragmencie "zaakceptowany przez Kapitułę", co odzwierciedla punkt I sentencji wyroku. Podstawę postanowienia ujętego w punkcie II sentencji stanowił art. 152 tej ustawy.