III SA/Wr 643/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Małgorzata Malinowska-Grakowicz, , Protokolant Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie podatku rolnego za [...] r. I. oddala skargę; II. przyznaje adwokatowi P. M. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu – kwotę [...] zł ([...]) z VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej oraz 17 zł (siedemnaście złotych) tytułem zwrotu poniesionych wydatków. Decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]) – wydaną po rozpatrzeniu odwołania D. S. – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta J. G. z dnia [...] r. (Nr [...]) w sprawie wymiaru podatku rolnego za [...] r., w kwocie [...] złotych. W pierwszej części uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił ustalenia, jakich dokonał w toku postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji. Następnie przytoczył przepisy art. 1, art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym, regulujące kwestie: przedmiotu opodatkowania, ustawowej definicji gospodarstwa rolnego oraz podmiotów, które są podatnikami. Na kanwie rozwiązań przyjętych w tych przepisach Kolegium powołało się na wypis z ewidencji gruntów i budynków, sporządzony na dzień [...] r., na podstawie którego Prezydent Miasta J. G. ustalił areał i sposób zagospodarowania podlegających opodatkowaniu działek (Nr [...], Nr [...] i Nr [...], położonych w obrębie C.), których właścicielką jest odwołująca się. Z przedstawionego przez organ wyższego stopnia, szczegółowego zestawienia wynika, że strona jest właścicielką gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni [...] ha. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo obliczył też samą kwotę podatku należnego za [...] r., uwzględniając właściwą liczbę hektarów przeliczeniowych ([...] ha), zgodnie z wymogami określonymi w art. 4 ust. 1 wcześniej wspomnianej ustawy, stawkę podatku odpowiadającą cenie 2,5 q żyta na hektar przeliczeniowy (według średniej ceny skupu za pierwsze trzy kwartały roku poprzedzającego rok podatkowy), ustaloną – stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 1 tej samej ustawy – na podstawie komunikatu Prezesa GUS z dnia [...] r. oraz uwzględniając ulgę górską (w uzasadnieniu przedstawiono szczegółowe obliczenia). Odpowiadając na zarzuty odwołania negujące zgodność oznaczenia – w ewidencji gruntów i budynków – użytku rolnego na działce Nr [...], organ odwoławczy podkreślił znaczenie danych z ewidencji, cytując art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Powołano się dodatkowo na orzecznictwo sądowoadministracyjne, z którego wynika, że zapisy ewidencji są wiążące dla organów ustalających wysokość podatków, dopóki zapisy te nie zostaną zmienione. W konkluzji Kolegium uznało, że wymiar podatku został ustalony przez organ pierwszej instancji prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D. S. zarzuciła U. M. i G. w J. G. opieszałość, skoro od [...] r. nie uporządkowano tam spraw ewidencyjnych. W jej ocenie, w odniesieniu do działki [...] organy uwzględniły zawyżoną powierzchnię (w stosunku do rzeczywistej). Tymczasem toczące się aktualnie postępowanie weryfikacyjne dotyczy wyłącznie zmiany przeznaczenia użytków znajdujących się na tej działce, a nie zmiany jej powierzchni. Skarżąca nie może płacić podatków za grunty, których nie posiada. W odpowiedzi strona przeciwna potrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. Przyznano, że prowadzone jest nadal postępowanie w sprawie zmiany oznaczenia w klasyfikacji użytku gruntowego na działce Nr [...]. Po zakończeniu tego postępowania, ewentualne zmiany zostaną uwzględnione przez dokonanie stosownej korekty w wymierzonym zobowiązaniu. Natomiast powierzchnie działek Nr [...] i Nr [...] zostały ustalone w postępowaniu rozgraniczeniowym i zatwierdzone przez dwie instancje sądowe. W piśmie procesowym datowanym na dzień [...] r., pełnomocnik z urzędu poparł skargę, wnosząc o uchylenie decyzji organów podatkowych obu instancji i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, a także kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zdaniem autora tego pisma, organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Naruszono mianowicie art. 121 § 1 Ordynacji podatkowej – poprzez wydanie zupełnie innego rozstrzygnięcia, niż w przypadku wcześniejszejszego orzeczenia tego samego organu, wydanego – w tym samym stanie faktycznym – w odniesieniu do wymiaru podatku rolnego za [...] r. Wówczas organ odwoławczy uchylił pierwszoinstancyjną decyzję, właśnie w związku z niezakończonym postępowaniem wyjaśniającym przeznaczenie użytków na działce Nr [...]. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, Kolegium naruszyło także art. 210 § 1 pkt 4 i § 4 Ordynacji podatkowej, poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego dokonało zupełnej innej oceny niezmienionego stanu faktycznego, niż w swoim wcześniejszym rozstrzygnięciu, utrzymując tym razem w mocy pierwszoinstancyjne orzeczenie. W czasie sądowej rozprawy pełnomocnik D. S. zwrócił ponadto uwagę na rozbieżność danych, figurujących – w odniesieniu do działek stanowiących przedmiot opodatkowania w niniejszej sprawie – w ewidencji gruntów i budynków oraz w księgach wieczystych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez uprawnione do tego organy podatkowe. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej, w wypadku stwierdzenia co najmniej jednego z uchybień (materialnoprawnych lub procesowych) wskazanych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Z drugiej jednak strony, jeżeli zakwestionowana decyzja odpowiada prawu, skargę należy oddalić, stosownie do dyspozycji wynikającej z art. 151 tej samej ustawy. W świetle przywołanych zasad oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest znaczenie, jakie przypisać należy normie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (jednolity tekst: Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.), zgodnie z którą "Podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczenia nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomości oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków". Sformułowanie cytowanego przepisu jest kategoryczne, a przy tym jednoznaczne. To dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią bazę wszystkich pozostałych działań (czynności) wymienionych w art. 21 ust. 1, podejmowanych przez inne organy. Zważywszy na przedmiot rozpoznawanej sprawy oraz zarzuty sformułowane przez stronę skarżącą, godzi się podkreślić zwłaszcza dwie zależności. Po pierwsze, wiążący charakter danych, o których mowa, jako podstawy wymiaru podatków (celowe podkreślenie składu orzekającego). Po drugie, ewidentnie założony przez legislatora – w analizowanym przepisie – prymat danych figurujących w ewidencji gruntów i budynków w stosunku do oznaczenia nieruchomości w księgach wieczystych. Zależność tą potwierdza zresztą również przepis art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (jednolity tekst: Dz. U. z 2001 r., Nr 124, poz. 1361 ze zm.), wedle którego: "Podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej sa dane katastru ruchomości". Drugi z wymienionych aspektów czyni niezasadnym argument przywołany przez pełnomocnika skarżącej w toku rozprawy przed sądem. W razie bowiem rozbieżności danych zawartych w obu rejestrach (ewidencji i księgach), niewątpliwe pierwszeństwo należy przyznać tym, które figurują w pierwszym z nich, skoro one stanowią również podstawę oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych. Z brzmienia art. 21 ust. 1 prawa geodezyjnego i kartograficznego wyprowadzić można jeszcze jeden istotny wniosek. Podstawę wszystkich wymienionych tam procesów i czynności organów stanowią dane aktualne (kolejne, celowe podkreślenie Sądu) w momencie konieczności dokonania wcześniej już wspomnianych działań i czynności. Powstaje jednak w związku z tym zagadnienie znaczenia danych zawartych co prawda w ewidencji gruntów w czasie podejmowania określonych kroków przez owe inne organy (w ramach ich kompetencji), których prawdziwość jest jednak kwestionowana, zwłaszcza – jak to ma miejsce w niniejszej sprawie – w drodze formalnie wszczętych postępowań wyjaśniających, w efekcie których może dojść do zmiany tych danych. Inaczej rzecz ujmując – i uwzględniając kontekst rozpoznawanego przypadku – należałoby postawić pytanie, czy dopuszczalny jest wymiar podatku rolnego za okres danego roku podatkowego, mimo niezakończenia formalnego postępowania zmierzającego do zweryfikowania danych figurujących w ewidencji gruntów i budynków. Zdaniem składu orzekającego Sądu w rozpoznawanej sprawie, na takie pytanie należy udzielić kategorycznie odpowiedzi twierdzącej, z następujących powodów. Po pierwsze, ze względu na wspomniane już kategoryczne sformułowanie art. 21 ust. 1. Po drugie, jeśli zważyć – już dla potrzeb tej konkretnej sprawy – zasady ustalania, wymiaru i płatności podatku rolnego. Podatek ten ustalany się wszak w odniesieniu do każdego roku podatkowego, a płatny jest w ratach proporcjonalnych do czasu trwania obowiązku podatkowego, w terminach do dnia 15 marca, 15 maja, 15 września i 15 listopada (art. 6a ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym; jednolity tekst: Dz. U. z 2006 r., Nr 136, poz. 969 ze zm.). Dokonując wymiaru za dany rok podatkowy organy muszą zatem opierać się na danych figurujących w ewidencji gruntów i budynków w czasie podejmowania swoich decyzji, czyli danym w tym czasie aktualnych. Przyjęcie zapatrywania o konieczności wstrzymania się z podjęciem decyzji wymiarowej do czasu zakończenia postępowania prowadzonego w przedmiocie ewentualnej zmiany danych figurujących w ewidencji gruntów i budynków nie znajduje uzasadnienia w jednoznacznie i kategorycznie sformułowanym art. 21 ust. 1 prawa geodezyjnego i kartograficznego. Mogłoby zaś prowadzić do odwlekania – niemal w nieskończoność – niedogodnych dla podatnika skutków decyzji wymiarowych, a to wskutek ustawicznego negowania danych, o których mowa. Prezentowany przez skład orzekający kierunek interpretacji ostatnio przywołanego przepisu znajduje silne wsparcie w dotychczasowej linii orzeczniczej sądów administracyjnych (por. zwłaszcza: tezę 1 wyroku NSA OZ w Warszawie z dnia 12 stycznia 1994 r., III SA 911/94; wyrok NSA OZ w Łodzi z dnia 25 czerwca 2002 r., I SA/Łd 1838/00; tezę 1 wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 października 2004 r., III SA 3016/03; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 marca 2006 r., I SA/Gd 348/04; wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 marca 2006 r., III SA/Wa 3501/05; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2006 r., II FSK 1522/05; wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 czerwca 2007 r., III SA/Wa 2586/06; tezę 1 wyroku WSA w Szczecinie z dnia 1 sierpnia 2007 r., I SA/Sz 299/07; tezę 2 wyroku WSA w Kielcach z dnia 21 grudnia 2007 r., II SA/Ke 634/07; tezę 1 wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 lutego 2008 r., III SA/Wa 1690/07; tezy 1 i 2 wyroku NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., II FSK 372/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2008 r., III SA/Wa 1873/07; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 marca 2009 r., I SA/Go 43/09; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 kwietnia 2009 r., I SA/Sz 739/08 oraz tezę 1 wyroku NSA z dnia 30 czerwca 2009 r., II FSK 1411/07). Skład orzekający Sądu w pełni podziela również stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 16 października 2007 r. (II FSK 1136/06), podług którego: "Wobec kategorycznej normy przepisu art. 21 ustawy (...) Prawo geodezyjne i kartograficzne (...) nie do zaakceptowania jest stanowisko, iż za podstawę wymiaru podatku (...) mogą posłużyć dane z decyzji starosty zmieniającej dotychczasowe oznaczenie gruntów i wprowadzającej dokonane zmiany do operatu ewidencyjnego. Decyzja ta mogła stanowić wyłącznie podstawę zmiany danych zawartych w ewidencji gruntów". Skoro organ podatkowy nie może – w myśl cytowanego judykatu – opierać decyzji wymiarowych na danych wynikających z decyzji zmieniającej oznaczenie gruntów, to tym bardziej podstawę podatkowej decyzji wymiarowej stanowić powinny aktualne dane figurujące w ewidencji, w sytuacji, gdy postępowanie w przedmiocie ewentualnych zmian jest dopiero w toku. Wielokrotnie podkreślano bowiem uwagę we wcześniej powołanych orzeczeniach, że ewentualne zmiany danych w ewidencji umożliwią wystąpienie o korektę decyzji wymiarowych, w nadzwyczajnych trybach. Dotychczasowe rozważania prowadzą do ostatecznej konkluzji, iż organy podatkowe przyjęły prawidłowo za podstawę wymiaru podatku dane ewidencyjne działek podlegających opodatkowaniu według stanu z dnia [...] r., tzn. z dnia poprzedzającego wydanie pierwszoinstancyjnej decyzji. Nie zasługują na aprobatę pozostałe (kwestia niezgodności zapisów w ewidencji i w księgach wieczystych została omówiona już wcześniej) argumenty strony skarżącej. Godzi się zauważyć, że w granicach rozpoznawanej sprawy nie mieści się w ogóle zarzut "opieszałości" organów prowadzących postępowanie w przedmiocie ewentualnych zmian ewidencyjnych w odniesieniu do działki [...]. Zagadnienie bezczynności zostało uregulowane odrębnie, a w jego ramach strona dysponuje możliwością wystąpienia z zażaleniem, przewidzianym w art. 37 k.p.a. W ramach niniejszego postępowania Sąd dokonywał wyłącznie kontroli legalności decyzji wymiarowej tyczącej roku [...]. Jak wynika z poczynionych do tej pory wywodów, decyzje obu organów podatkowych uwzględniły prawidłowe dane wyjściowe, zgodnie z dyspozycją art. 21 ust. 1 prawa geodezyjnego i kartograficznego. Przy obliczeniu samej kwoty podatku zastosowały także wszystkie inne parametry ustawowe, określone przepisami. Skoro zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, skład orzekający był wręcz zobligowany do oddalenia skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. (punkt I wyroku). Nie można było uwzględnić skargi tylko ze względu na odmienny kierunek rozstrzygnięcia Kolegium rozpatrującego wcześniej – w niemal tożsamym stanie faktycznym – odwołania strony od pierwszoinstancyjnych decyzji wymiarowych w podatku rolnym za inne lata podatkowe. Konstruowanie zasady niedopuszczalności zmiany pierwotnej linii orzeczniczej oznaczałaby w konsekwencji konieczność powielania w nieskończoność tego samego błędu, w razie podjęcia pierwszego orzeczenia z naruszeniem prawa. Punkt II wyroku znajduje natomiast oparcie w przepisie § 2 ust. 3 w związku z § 18 pkt 1 lit. "c" i § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).