III SA/Wr 657/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Protokolant specjalista Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 września 2016 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] maja 2015 r. Nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz strony skarżącej [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. I Decyzją opisaną w sentencji wyroku, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Agencja" lub "ARiMR") we W. – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (jednolity tekst: Dz. U. z 2014 r., poz. 1438), po rozpatrzeniu odwołania skarżącej (dalej także: "strona", "zainteresowana" lub "wnioskodawczyni") od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ("BP") ARiMR w J. G. (Nr [...] z dnia [...] w sprawie przyznania wnioskodawczyni płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok [...] – utrzymał w mocy w całości pierwszoinstancyje orzeczenie. W uzasadnieniu przytoczono, że w dniu [...] r. zainteresowana złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok [...] w Biurze Powiatowym Agencji, dekla-rując do jednolitej płatności obszarowej ("JPO") [...] działek rolnych. Natomiast w dniu [...] r. wpłynęła do siedziby organu pierwszej instancji zmiana do wniosku, w której zadeklarowano dodatkowo [...] działek rolnych (łącznie zgłoszono areał wielkości [...] ha). Pismem z dnia [...] r. Kierownik BP wezwał stronę – w trybie art. 64 § 2 k.p.a. – do usunięcia braku formalnego, poprzez nadesłanie podpisanych załączników graficznych do [...] działek ewidencyjnych ujętych wnioskiem. Wnioskodawczyni nadesłała brakujące załączniki terminowo (okoliczność bezsporna w sprawie). W przedstawionych okolicznościach faktycznych zapadła pierwszoinstancyjna decyzja (o której była mowa), w której Kierownik BP przyznał skarżącej JPO na [...] r. w wysokości [...] zł oraz kwotę [...] zł z tytułu zwrotu tzw. "dyscypliny finansowej". Płatności odmówiono natomiast w odniesieniu do wspomnianych [...] działek ewidencyjnych, w związku ze złożeniem załączników graficznych po terminie określonym w art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. II Rozpatrując wniesione odwołanie organ drugiej instancji zacytował liczne przepisy aktów prawa krajowego i wspólnotowego, które – w jego ocenie – miały w sprawie zastosowanie. W ich kontekście skonkludował, iż uwzględniając zasady określone w art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, brzmienie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.) oraz prymat prawa unijnego nad prawem krajowym, "wnioski jak również wszystkie uzupełnienia (w tym wynikające z wezwań właściwych organów) można składać jedynie do dnia [...]" (s. [...] uzasadnienia decyzji organu wyższego stopnia). Organ ten wywodził następnie (na tej samej stronie uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia), "iż brak uwzględnienia przez organ I instancji działek ewidencyjnych wskazanych w wezwaniu z dnia [...] r. przy ustalaniu powierzchni kwalifikującej się do płatności w związku z uzupełnieniem braku formalnego wniosku po terminie określonym w art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, było działaniem zgodnym z prawem i w jego granicach". III W skardze na to ostateczne w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięcie, zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 8, art. 63 § 1 i art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, wnosząc o uchylenie decyzji organów rolnych obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. IV W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: V Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jednolity tekst: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jednolity tekst: Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy administracji rolnej. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej decyzji administracyjnej, względem której stwierdzone zostanie co najmniej jedno z naruszeń prawa wskazanych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. VI W myśl art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.) – mającego w sprawie zastosowanie na podstawie dyspozycji przewidzianej w art. 60 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. poz. 308) – rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia Nr 73/2009, jeżeli spełnia określone warunki. Stosownie do art. 18 ust. 1 i ust. 2 tej samej ustawy, płatności obszarowe są przyznawane na wniosek rolnika i składa się go w terminie od 15 marca do 15 maja. Termin, o którym mowa, nie podlega przywróceniu (art. 18 ust. 3 ustawy). We wniosku o przyznanie płatności obszarowych rolnik podaje wszystkie grunty rolne będące w jego posiadaniu, niezależnie od tego, czy ubiega się o przyznanie płatności obszarowych do tych gruntów (art. 18 ust. 4 ustawy). W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżąca, w dniu [...] r. (a zatem z zachowaniem ustawowego terminu), zwróciła się z wnioskiem do Biura Powiatowego ARiMR o przyznanie jej, na rok [...], płatności wymienionych w I części niniejszego uzasadnienia. Wraz z wnioskiem nie przedłożyła jednak podpisanych załączników graficznych, dlatego organ pierwszej instancji (pismem z dnia [...] r.) wezwał stronę, na mocy art. 64 § 2 k.p.a., do usunięcia braków formalnych wniosku przez dostarczenie tych dokumentów, w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia podania bez rozpatrzenia. Wezwana uzupełniła wspomniane braki w zakreślonym jej terminie, co w sprawie jest bezsporne. W ocenie Sądu, wniosek zainteresowanej o przyznanie płatności obszarowych – uwzględniając uregulowania § 2 ust. 1 oraz § 17 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2010 r., Nr 39, poz. 215 ze zm.) w związku z art. 25 ust. 6 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego – stanowi bez wątpienia "podanie", o którym mowa w kodeksie postępowania administracyjnego, którego ewentualne braki formalne winny być usunięte w trybie art. 64 § 2 tego kodeksu. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Według art. 63 k.p.a., podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych (§ 2). Trzeba uznać, że do tego rodzaju wymagań należy także wymóg dołączenia wskazanych załączników graficznych. Stosownie do art. 25 ust. 1 i 2 oraz 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich, wniosek wraz z materiałem graficznym (załącznikami graficznymi, geograficznymi) powinien zostać złożony na formularzu opracowanym oraz przesłanym lub udostępnionym przez ARiMR. Również przepis art. 23 Rozporządzenia Komisji Europejskiej (UE) z dnia 30 listopada 2009 r. (Nr 1122/2009) w sprawie szczegółowych zasad wykonania rozporządzenia Rady (UE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (UE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE.L.2009.316.65) reguluje złożenie wniosku po wyznaczonym terminie i przewiduje (w akapicie 1), że z wyjątkiem przypadków siły wyższej oraz okoliczności nadzwyczajnych, o których mowa w art. 75, złożenie wniosku o przyznanie pomocy na mocy niniejszego rozporządzenia po wyznaczonym terminie prowadzi do zmniejszenia płatności, do której uprawniony byłby rolnik gdyby złożył wniosek w terminie, o 1% za każdy dzień roboczy. Akapit ten stosuje się także do dokumentów, umów oraz oświadczeń, które należy przedstawić właściwym organom zgodnie z art. 12 i 13, jeżeli takie dokumenty, umowy lub oświadczenia stanowią o kwalifikowalności do przedmiotowej pomocy. Jeżeli opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny. Według przekonania organu, skoro materiał graficzny stanowi integralną część wniosku a zarazem przepis prawa unijnego (wspomniany art. 23 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Komisji Europejskiej Nr 1122/2009) wyłącza możliwość składania wniosku po dniu [...] r., czyli po upływie 25 dni kalendarzowych licząc od ostatniego dnia terminu na składanie wniosków, to tym samym nie jest możliwe po upływie tego terminu uzupełnienie braków formalnych wniosku przez producenta rolnego. Skład sądu orzekający w rozpoznawanej sprawie nie podziela przedstawionego poglądu. W pierwszym rzędzie trzeba w szczególności podkreślić, że konkluzja organu, jakoby przepis art. 23 Rozporządzenia Komisji Nr 1122/2009 wykluczał stosowanie procedury krajowej z art. 64 k.p.a. w zakresie usuwania braków formalnych wniosku o przyznanie płatności rolnej nie znajduje oparcia w brzmieniu wskazanej normy prawa unijnego. Sam organ procedurę tę zresztą dochował, wystosowując odpowiednie wezwanie do strony. Z art. 3 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wynika, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Wobec tego w sprawach dotyczących płatności bezpośrednich znajduje – generalnie – zastosowanie także przepis art. 64 § 2 k.p.a. Z jego treści wywieść należy zaś, że uzupełnienie braku formalnego wniosku w wyznaczonym siedmiodniowym terminie powoduje taki skutek, iż wniosek podlega rozpatrzeniu tak, jakby został złożony bez braków od samego początku, czyli od daty jego wniesienia, a nie dopiero od daty jego uzupełnienia w "brakującej" części. Jeśli zatem strona braki te usunie, trzeba konsekwentnie uznać, że dana czynność procesowa została skutecznie dokonana już w momencie jej zdziałania (por.: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 września 2015 r., III SA/Gl 226/15 oraz wyroki tutejszego Sądu: z dnia 5 stycznia 2016 r. III SA/Wr 751/15 i z dnia 29 stycznia 2016 r., III SA/Wr 897/ 15). Godzi się również zauważyć, że instytucja usunięcia braków formalnych ma zastosowanie także do podań (wniosków), co do składania których obowiązują terminy nieprzywracalne w razie ich uchybienia, to znaczy mających charakter materialnoprawny. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.), co oznacza, że niezależnie od tego, czy żądanie (wniosek) jest prawidłowo wniesione, czy też zawiera wady formalne, wszczyna postępowanie administracyjne. Powinnością organu, do którego wniosek wpłynął, jest dokonanie (jeszcze przed merytorycznym rozpatrzeniem żądania) jego wstępnej weryfikacji formalnej w kontekście spełnienia wymogów ustawowych, a w razie stwierdzenia braków – nałożenie na wnioskodawcę obowiązku ich usunięcia w określonym terminie, z pouczeniem, że nieusunięcie braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Oznacza to, że dopiero niezastosowanie się wnioskodawcy do nałożonego na niego przez organ obowiązku terminowego usunięcia wady wniosku spowoduje skutek w postaci pozostawienia wniosku bez rozpoznania, czyli zaistnienia takiej sytuacji prawnej, jak gdyby wniosek w ogóle nie został złożony. Natomiast usunięcie braków wniosku stosownie do wezwania dokonanego przez organ administracji publicznej prowadzi do konieczności rozpatrzenia sprawy przez ten organ (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., II OSK 1567/08; LEX Nr 571831). W okolicznościach niniejszej sprawy strona bezsprzecznie uczyniła zadość wezwaniu z dnia [...] r. Z uwagi na to, że uzupełnienie braków wniosku miało miejsce w zakreślonym przez organ, siedmiodniowym terminie, należało w konsekwencji przyjąć, że wniosek o przyznanie płatności został złożony w terminie określonym w art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, tj. przed [...] r. Jeżeli zatem skarżąca zachowała siedmiodniowy termin do uzupełnienia braku formalnego przez dostarczenie wymaganych załączników graficznych, to skoro wniosek złożyła [...] r., powinien podlegać on merytorycznemu rozpatrzeniu jako terminowo złożony. Pogląd organu, pomijający (w okolicznościach niniejszej sprawy) datę złożenia wniosku obarczonego opisanym brakiem formalnym i uznający, że kompletny i niewadliwy wniosek został złożony dopiero w dacie uzupełnienia braku wniosku narusza art. 64 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie, a także stanowi uchybienie art. 23 ust. 1 Rozporządzenia Komisji Europejskiej Nr 1122/2009 przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy trzeba przyjąć, że kompletny wniosek został złożony z zachowaniem terminu. Sąd podziela pogląd wyrażony w motywach wyroku WSA w Łodzi z dnia 30 listopada 2015 r. (III SA/Łd 863/15), że przytoczone przepisy stanowią o ograniczeniu terminu na składanie wniosków jako takich i ograniczaniu terminu na wnoszenie merytorycznych poprawek do wniosku, a nie dotyczą uzupełniania braków formalnych, natomiast zaakceptowanie dokonanej przez organ wykładni art. 23 Rozporządzenia Nr 1122/209 w związku z art. 64 § 2 k.p.a. oznaczałoby w istocie zgodę na to, że w zależności od woli pracownika organu i terminu wezwania do uzupełnienia braku, wnioskodawcy znajdujący się w takiej samej sytuacji faktycznej (złożenie do dnia [...] wniosku zawierającego braki formalne) mieliby lub nie mieliby możliwości uzupełnienia braków wniosku w terminie określonym przez przepisy prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie organ wezwał skarżącą do przedstawienia brakujących załączników graficznych (który to brak, notabene, jest możliwy do ujawnienia już na etapie przyjęcia wniosku) dopiero po upływie miesiąca i trzech tygodni od otrzymania wniosku, dokonując tego w dacie, w której upłynął już termin na złożenie wniosku określony w cytowanym przepisie art. 23 Rozporządzenia Nr 1122/2009. Przy przyjęciu stanowiska organów obu instancji, skierowanie do skarżącej wezwania dopiero po upływie tego terminu, czyniło w istocie bezskuteczną a także bezprzedmiotową czynność uzupełnienia braków formalnych wniosku, do czego strona została wezwana. Taki sposób postępowania musi zdecydowanie podważać zaufanie do organów władzy publicznej, naruszając tym samym normę art. 8 k.p.a. VII W przedstawionym stanie rzeczy, z powodu uchybienia normom wynikającym z art. 64 § 2 i art. 8 K.p.a. oraz art. 23 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 1122/2009 – w stopniu mającym ewidentny wpływ na wynika sprawy – zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji należało w całości uchylić. Z tych względów, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd orzekł jak w I punkcie sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego (pkt II) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.