III SA/Wr 660/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Protokolant Aneta Szmyt po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności na zalesianie i odmowa zmiany decyzji pierwszoinstancyjnej oddala skargę. Decyzją z [...] lipca 2014 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. z [...] marca 2014r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji z [...] września 2013r. o odmowie przyznania skarżącej płatności na zalesianie oraz odmówił zmiany decyzji Kierownika Biura Powiatowego w G. z [...] września 2013r. w sprawie odmowy przyznania skarżącej płatności na zalesianie na 2009 r. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że [...] lipca 2009 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie pomocy na zalesianie na rok 2009. W wyniku prowadzonego postępowania wydana została w dniu [...] września 2013 r. przez organ I instancji decyzja, którą odmówiono skarżącej pomocy na zalesianie. Decyzja ta została doręczona skarżącej [...] października 2013 r., a skarżąca nie wniosła od niej odwołania. Pismem z [...] lutego 2014 r., które wpłynęło do organu [...] lutego 2014 r., skarżąca złożyła do Kierownika Biura Powiatowego w G., w trybie art. 154 k.p.a., wniosek o zmianę wydanej w dniu [...] września 2013 r. decyzji, poprzez przyznanie jej pomocy na zalesianie, zgodnie z wnioskiem z [...] lipca 2009 r. Uzasadniając ten wniosek wskazała, że wzruszenie przedmiotowej decyzji jest zasadne zarówno z uwagi na poczynione przez nią inwestycje na zalesienie określonego areału, jak i dlatego, że będzie mogła dalej powiększać zalesiony obszar, co jest w interesie społecznym. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku organ I instancji orzekł o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia, zmiany decyzji z [...] września 2013 r. o odmowie przyznania pomocy na zalesianie. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazał, że wzruszenie decyzji w trybie art. 154 k.p.a. nie może być pozytywnie rozpatrzone, ponieważ nie zostały spełnione przesłanki przewidziane w ww. artykule. W odwołaniu skarżąca ponownie przywołała okoliczności podniesione we wniosku z [...] lutego 2014 r. Organ odwoławczy w pierwszym rzędzie zwrócił uwagę, że nieprawidłowe było przyjęcie przez organ I instancji, iż istnieją przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Wskazano, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, jak to uczynił organ I instancji w swoim rozstrzygnięciu. Rozstrzygając co do meritum sprawy winien był odmówić zmiany decyzji, a nie odmówić wszczęcia postępowania. Wobec powyższego koniecznym stało się uchylenie zaskarżonego orzeczenia. W dalszej części uzasadnienia podniesiono, że w nadzwyczajnym trybie postępowania, o którym mowa w art. 154 k.p.a. zmieniona może być każda decyzja odmowna, jeżeli za zmianą przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony. Zatem po wszczęciu postępowania na wniosek strony w trybie art. 154 k.p.a., organ powinien zbadać sprawę ponownie i rozważyć czy wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony przemawia za uchyleniem decyzji odmownej i zmianą treści rozstrzygnięcia. Decyzja taka ma charakter uznaniowy, jednakże działanie organu wymaga respektowania postanowień art. 7 k.p.a., to znaczy wydania rozstrzygnięcia pozytywnego dla strony, jeżeli nie sprzeciwiają się temu konkretne racje interesu społecznego. Podkreślono, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych na podstawie art. 154 k.p.a. nie może dotyczyć wszystkich decyzji. Po pierwsze w tym trybie nie mogą być zmieniane lub uchylane decyzje wadliwe, które powinny być weryfikowane w drodze innych postępowań nadzwyczajnych. Po drugie na podstawie tego przepisu mogą być zmieniane lub uchylane tylko decyzje konstytutywne, a nie deklaratoryjne, ponieważ decyzje deklaratoryjne stwierdzają ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa, co nastąpiło już wcześniej, przed wydaniem decyzji. Po trzecie omawiany przepis art. 154 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, które zostały wydane w oparciu o przepisy nie dające organowi żadnego luzu decyzyjnego. Konkludując organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące uchylenie lub zmianę, w trybie nadzwyczajnym, o którym mowa w art. 154 k.p.a., decyzji I instancyjnej. Postępowanie prowadzone w tym trybie jest postępowaniem nadzwyczajnym, stanowiącym wyjątek od wyartykułowanej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, którego przedmiotem, w przeciwieństwie do prowadzonego w trybie zwykłym postępowania, nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej pod kątem zawartych w tym przepisie przesłanek, a mianowicie czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny bądź słuszny interes strony. Dlatego też mając powyższe na uwadze organ odwoławczy nie jest władny rozstrzygać o zarzutach merytorycznych podniesionych przez skarżącą, gdyż jego rola ogranicza się do weryfikacji, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki dyktowane interesem społecznym lub słusznym interesem strony, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Zauważono również, że przedmiotowa decyzja nie należy do decyzji uznaniowych, co wyklucza jej zmianę. Należy ona do decyzji związanych, gdyż została wydana na podstawie przepisów, które nie dają żadnego luzu decyzyjnego. Zarówno przepisy prawa krajowego jak i prawa unijnego w zakresie dopłat do zalesiania nie dopuszczają jakiejkolwiek uznaniowości w ustalaniu uprawnień do pomocy na zalesianie. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony w trybie nadzwyczajnym, określonym w art. 154 k.p.a. nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Przy takim postępowaniu stałoby się ono konkurencyjne dla zwykłego trybu postępowania. Tryb nadzwyczajny opisany w art. 154 k.p.a. służy generalnie organom administracji do usuwania tylko takich decyzji ostatecznych, które organy uważają za niecelowe bądź sprzeczne z zakreśloną linią postępowania w sprawach danego rodzaju. Nie ma tu decydującego znaczenia, czy decyzja ostateczna jest zgodna, czy też sprzeczna z prawem. Ponadto słuszny interes strony czy też interes społeczny w żadnym razie nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem prawa, ani go zastępować. W skardze na to rozstrzygnięcie, wnosząc o jej uchylenie, skarżąca zarzuciła naruszenie art. 154 k.p.a. polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, jakoby przepis ten nie dopuszczał zmiany lub uchylenia decyzji związanej oraz naruszenie art. 154 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. polegające na braku rozpoznania sprawy w sposób wnikliwy i rzetelny. Uzasadniając podniesione zarzuty wskazała, że brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do przyjęcia, że w trybie naruszonego przepisu mogą być zmieniane lub uchylane wyłącznie decyzje uznaniowe, a możliwość taka jest wykluczona w stosunku do decyzji związanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres tej kontroli wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Podkreślenia przy tym wymaga, że uszczegółowieniem zasady niezwiązania sądu granicami skargi jest przepis art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Działania takie służyć mają bowiem zapewnieniu ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy, czyli stworzenia takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem. Zważyć należy, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja ostateczna wydana w trybie art. 154 § 1 k.p.a. Przepis ten jest jednym z trybów nadzwyczajnych, dających możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej. Tak jak wzruszenie decyzji ostatecznej w drodze wznowienia postępowania, czy też stwierdzenia jej nieważności, dotyczy decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi, tak przepisy art. 154 i art. 155 k.p.a. dotyczą wzruszenia (uchylenia, zmiany) decyzji dotkniętych wadami niekwalifikowanymi oraz decyzji prawidłowych - niedotkniętych żadnymi wadami. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 i 155 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie w tym trybie może być wszczęte tylko w stosunku do decyzji ostatecznych niedotkniętych wadami kwalifikowanymi, przy wydaniu których organ administracji miał pewne luzy decyzyjne, czyli do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, przy wydawaniu których organ jest ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie obligują go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy. Sąd nie podziela poglądu, że w drodze art. 154 k.p.a. można wzruszyć każdą decyzję ostateczną, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Gdyby tak dosłownie rozumieć ten przepis, to w przypadku tzw. decyzji związanych dochodziłoby do kolizji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co byłoby zaprzeczeniem podstawowych reguł wykładni prawa, gdyż wykładnia nie może prowadzić do takich sprzeczności (w ramach jednego aktu prawnego). Na konieczność rozważenia w takim postępowaniu czy zmiana lub uchylenie decyzji związanej nie doprowadzi faktycznie do stanu sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym wskazał NSA w wyroku z 27 lutego 2013 r.( sygn. akt II GSK 2127/11). Powyższe wskazuje, że w trybie art. 154 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie i ta okoliczność powinna być brana pod uwagę w pierwszej kolejności. Interes społeczny lub słuszny interes strony, o których mowa w art. 154 § 1 k.p.a., może przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, tylko w przypadku decyzji uznaniowych, kiedy przy wydaniu ich organ nie jest ściśle związany przepisami prawa (glosa S. Jędrzejewskiego do wyroku NSA z dnia 21 marca 1995 r., SA/Po 2119/94, OSP 1996, Nr 4, poz. 77 oraz wyrok NSA sygn. akt II OSK 232/06). Samo określenie "słuszny interes strony", aczkolwiek niezdefiniowane, to wskazuje, że nie chodzi w nim o każdy interes strony (a więc chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o treści zgodnej z wolą strony), ale wyłącznie o interes zgodny przede wszystkim z prawem i zasadami współżycia społecznego. Modyfikacja ukształtowanego ostateczną decyzją stosunku administracyjnoprawnego (poprzez jego zmianę bądź zniesienie) musi więc być społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze strony Państwa, ze względu na cel jaki ma zostać przez tę modyfikację osiągnięty. Interes ten ma być bowiem obiektywnie słuszny, a nie jedynie zgodny z oczekiwaniem strony. Możliwość zastosowania art. 154 k.p.a. w konkretnej sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego w tym znaczeniu, iż zmiana lub uchylenie decyzji musi pozostawać w zgodności z tymi przepisami (wyrok WSA w Krakowie z 15 maja 2014 r.,sygn. akt II SA/Kr 272/14). W niniejszej sprawie decyzja Kierownika Biura Powiatowego w G. z [...] września 2013 r. jest decyzją ostateczną. Jest także, co w niniejszej sprawie jest najważniejsze, decyzją związaną. Wynika to z brzmienia przepisów, na podstawie których została podjęta - art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz obszarów wiejskich, art. 16 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 484/2009, § 10 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów inne niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. W szczególności podkreślenia wymaga tu, iż ustalenie przez organ, że nie zostały spełnione deklarowane warunki (mniejszy obszar zalesienia niż deklarowany oraz brak dowodu zakupu repelentów określonych w planie zalesienia) wprost nakazuje temu organowi wydanie decyzji o odmowie przyznania pomocy na zalesianie. Skarżąca w swoim wniosku o "wzruszenie decyzji ostatecznej" podnosi okoliczności słusznościowe, a mianowicie fakt poczynienia przez nią wydatków na zalesienie, a także możliwość dalszego powiększania zalesionego obszaru. Wskazuje nadto, że nie wykorzystane środki unijne będą zwracane do budżetu Unii, co jest – w jej ocenie – niepożądane i negatywnie wpływa na nastawienie obywateli naszego kraju jak i na ich zamożność. Taka argumentacja ponowiona została zarówno w odwołaniu jak w skardze. Skarżąca nie dostrzega, iż uznanie przez organ zaistnienia w sprawie wyżej wspomnianych negatywnych okoliczności, implikuje do wydania decyzji o odmowie przyznania pomocy na zalesianie. Na tym etapie procesu decyzyjnego organ nie posiada tzw. "luzu decyzyjnego" – odmowa przyznania pomocy finansowej jest tu obligatoryjna, wynika wprost z przepisów prawa, co zauważyły organy obu instancji. Ta właśnie cecha przedmiotowej decyzji decyduje o zakwalifikowaniu jej jako decyzji związanej. W takiej sytuacji bezprzedmiotowe jest analizowanie, czy za uchyleniem lub zmianą decyzji z [...] września 2013 r. przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, bowiem nawet gdyby ustalono, że ww. przesłanki mają miejsce, to zmiana lub uchylenie tej decyzji spowodowałoby wydanie decyzji niezgodnej z prawem, co stanowiłoby w tym przypadku bez wątpienia przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia prawa procesowegoprzez organy obu instancji przy podejmowaniu powyższych decyzji, skutkującymi ich uchyleniem, ani wadami skutkującymi stwierdzeniem ich nieważności i dlatego, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.