III SA/Wr 666/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca) Protokolant st. specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...]. Wnioskiem z 6 kwietnia 2020 r. B. B. (dalej: strona, skarżąca) zwróciła się o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za osoby ubezpieczone, za miesiące marzec, kwiecień i maj 2020 r. Decyzją z 5 sierpnia 2020 r. nr 190000/71/144880/2020/ZPWWO Zakład odmówił stronie przyznania wnioskowanego zwolnienia. W uzasadnieniu przytoczył treść art. 31zo ust. 2 oraz art. 31zq ust. 1 i 3 ustawy Covid-19 i stwierdził, że warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania składek było przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych w wymaganym terminie tj. do 30 czerwca 2020 r. , chyba że płatnik zwolniony jest z obowiązku ich składania. Z ustaleń organu wynika, że w wymaganym terminie do 30 czerwca 2020 r. skarżąca nie przekazała deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych za okres wskazany we wniosku. Pismem z 13 sierpnia 2020 r. strona zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Zakład. Podniosła, że deklaracje rozliczeniowe za zaległe miesiące złożyła 13 sierpnia 2020 r. w Oddziale ZUS w Legnicy. Tłumacząc opóźnienie powołała się na sytuację pandemii, wiek plasujący ją w grupie ryzyka, brak w domu komputera i dostępu do systemu PUE ZUS, który pozwalałby jej na złożenie deklaracji w sposób bezpieczny dla zdrowia. Skarżoną obecnie decyzją z 16 września 2020 r. ZUS utrzymał swoje rozstrzygnięcie z 5 sierpnia 2020 r. Podtrzymał stanowisko, ze skoro deklaracje rozliczeniowe, które skarżąca była zobowiązana złożyć do 30 czerwca 2020 r. zostały złożone dopiero 13 sierpnia 2020 r., to nie został spełniony warunek zwolnienia. W skardze wniesionej do tutejszego Sądu na powyższą decyzję skarżąca wniosła o jej uchylenie w całości oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji z 5 sierpnia 2020 r. oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zarzuciła obrazę art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. prez nieuwzględnienie wniosku dowodowego o przesłuchanie świadków – przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie. Skarżąca podkreśliła, że jakkolwiek złożyła deklaracje za marzec, kwiecień i maj 2020 r. po terminie, to pozostałe warunki zwolnienia zostały przez nią spełnione. Podniosła, że pomimo skierowanego do niej pisma z 26 sierpnia 2020 r., pouczającego o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, gdy stawiła się osobiście w organie nie dano jej szansy złożenia wyjaśnień i powiedziano, że powinna oczekiwać na pismo – po paru dniach natomiast otrzymała decyzję. Skarżąca ponownie podniosła, że w okresie od stycznia do marca informowano o konieczności zostania w domu, w szczególności przez osoby starsze (a do takich się zalicza) i unikania dużych skupisk ludzi. Zaznaczyła, że będąc osobą starszą nie potrafi posługiwać się zusowskim systemem przesyłania deklaracji przez Internet i dotąd korzystała z możliwości wysłania ich bezpośrednio z oddziału ZUS, dzięki pomocy urzędnika, który za nią wypełniał i przesyłał deklaracje. Od stycznia 2020 r. było to niemożliwe, wobec czego nie miała możliwości zastosowania się do przepisów w czasie pandemii. W odpowiedzi na skargę Zakład wniósł o jej oddalenie, wskazując , że na przedsiębiorcy ciążą określone obowiązki i jego rolą powinno być odpowiednie zorganizowanie działalności, tak aby były one wykonywane w ustawowych terminach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Wskazać również należy, że stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd orzeka na podstawie akt sprawy, a więc w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ w aktach administracyjnych. Dokonując sądowej kontroli według wskazanych kryteriów, sąd uznał, że skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zakładu z 5 sierpnia 2020 r. O uchyleniu ww. decyzji przesądziły uchybienia przepisom postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s. mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a w tym zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny: stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.). Zaznaczyć również trzeba, że w świetle art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji "na podstawie akt sprawy", co oznacza, że podstawę orzekania stanowi materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania (por. wyrok NSA z 18 listopada 2008 r., sygn. akt II FSK 1162/07, publ.j.w.) oraz że, co do zasady, zakazane jest uwzględnianie okoliczności nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 grudnia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 2099/05, publ.j.w.). "Akta sprawy" w powyższym rozumieniu oznaczają dokumentację sprawy, na podstawie której organ ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Zarazem sąd jest zobligowany przyjmować, że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do sądu (por. wyrok NSA z 1 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1548/06, publ.j.w.). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sad zauważa, że akta administracyjne są niekompletne i nie zawierają co najmniej dokumentu wniosku skarżącej. Tym samym z uwagi na brak w aktach dokumentów źródłowych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia zaskarżona decyzja już z tego tylko powodu nie poddaje się w pełni kontroli sądowej. Oceniając jednakże na podstawie znajdujących się w aktach dokumentów prawidłowość prowadzonego postępowania Sąd stoi na stanowisku, że Zakład - mimo iż zarzuca skarżącej, że jako przedsiębiorca była zobowiązana tak zorganizować swoją działalność, by także w czasie pandemii dopełnić ciążących na niej obowiązków w ustawowych terminach – sam nie wywiązał się z obowiązków nałożonych na organ powołanymi wyżej przepisami k.p.a. Odnosząc się natomiast do powołanych wyżej przepisów k.p.a., określających obowiązki organu wobec strony postepowania, Sad stwierdza, że nie zostały one należycie wypełnione. Przypomnieć trzeba, że wprowadzenie w ustawie COVID-19 szczególnych rozwiązań, w tym ulg i zwolnień związanych z opłacaniem składek na ubezpieczenia społeczne, było umożliwienie przedsiębiorcom przetrwania czasu pandemii i związanych z nią ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej. W tym czasie wielu przedsiębiorców znalazło się w sytuacji dla nich nowej, wymagającej zadbania o zaspokojenie środków podstawowej egzystencji, ale również dopełnienia formalności dotychczas im nieznanych, wprowadzonych nowymi regulacjami prawnymi, z których uprzednio nie korzystali. W tej sytuacji szczególnego znaczenia nabiera realizacja zasady praworządności, wyrażona w art. 7 k.p.a. oraz zasady informowania stron ( art. 9 k.p.a.). Zgodnie z treścią tego ostatniego przepisu, organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. polega, między innymi, na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę. Ponadto obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (por. wyrok NSA z 6 września 2001 r. sygn. akt V SA 44/01, LEX nr 50158, teza pierwsza wyroku NSA z 25 czerwca 1997 r. sygn. akt SA/Lu 2087/95, LEX nr 30816). Konkretyzację zasady informowania stanowi treść art. 79a k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organ nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a. Strona, jak podaje sam organ, złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. w dniu 6 kwietnia 2020 r. Prowadząc w tym zakresie postępowanie administracyjne organ powinien był zatem - mając na uwadze zasadę informowania stron zawartą w powyższym przepisie - udzielić skarżącej należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m. in. o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Kierując się treścią art. 9 k.p.a., Zakład powinien czuwać nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielić jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w sprawie, a więc konkretnie wskazać, jakich dokumentów niezbędnych do pozytywnego załatwienia wniosku brakuje. Z akt spraw nie wynika jednak, by ZUS wypełnił obowiązek wynikający z art. 9 k.p.a., i poinformował stronę o braku deklaracji rozliczeniowych mających wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Nie wezwał strony do złożenia wymaganych dokumentów, które miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i nie czuwał tym samym, aby strona nie poniosła szkody na skutek swojej niewiedzy prawnej. W aktach sprawy brak jest dowodów, które mogłyby świadczyć o tym, że organ podjął starania, by w porę poinformować skarżącą, że bez złożenia brakujących dokumentów jej wniosek nie będzie pozytywnie rozpatrzony. Skarżąca przed upływem ustawowego terminu na złożenie deklaracji nie otrzymała więc od organu informacji o braku przesłania wypełnionych w terminie deklaracji rozliczeniowej za siebie, od których uzależnione jest zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek – mimo że od daty wpływu wniosku (6 kwietnia 2020 r.) organ miał wystarczająco dużo czasu, by dokonać wstępnej oceny wniosku. Jest to o tyle istotne, że gdyby nastąpiło to jeszcze przed 30 czerwca 2020 r., wówczas skarżąca miałaby możliwość dotrzymania terminu i złożenia wymaganej dokumentacji. Z akt sprawy wynika zarazem, że skarżąca złożyła wymagane deklaracje 13 sierpnia 2020 r., już po wydaniu przez ZUS niekorzystnej dla niej decyzji, jednak przed ostatecznym zakończeniem postępowania , bo jednocześnie z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. A zatem na moment ponownego rozpoznania sprawy organ dysponował już wymaganymi dokumentami. Jak już Sąd wskazywał, stan epidemii i uchwalane w tym czasie przepisy wdrażające programy pomocowe, ulegają częstym zmianom, stąd też ustawodawca mając również na uwadze stopień ich skomplikowania, wprowadza również przepisy, które mają ułatwić/zapewnić stronom możliwość realnego skorzystania z pomocy. Do takich przepisów należy zaliczyć obowiązujący od 16 grudnia 2020 r. art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy, dodany ustawą z 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 2255 ze zm.). Wskazane przepisy nakazują, by w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, organ administracji publicznej zawiadomił stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu tym organ wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Powołane wyżej regulacje wprost uwzględniają sytuację, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki. Choć przepis art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 wszedł w życie w dniu następującym po dniu ogłoszenia, to jest 16 grudnia 2020 r., to niewątpliwie obejmuje zdarzenia, które miały miejsce: "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii został zaś ogłoszony od dnia 20 marca 2020 r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491). W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę stanowisko dopuszczające zastosowanie omawianego przepisu w tym okresie zasługuje na aprobatę (por. wyroki WSA: w Bydgoszczy z 24 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SA/Bd 406/21; w Szczecinie z 23 września 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 593/21, w Poznaniu z 8 września 2021 r., sygn. akt III SA/Po 160/21 i sygn. akt . III SA/Po 162/21, wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 1332/21). Przywołana regulacja wyznacza bowiem również kierunek, w którym powinno zmierzać stosowanie przepisów ustawy o COVID-19, czyli z pominięciem nadmiernego formalizmu, z faktycznym dążeniem do umożliwienia płatnikom skorzystania ze zwolnienia z opłacenia składek. Wynika z tego, że sam ustawodawca uznał za konieczne zamieszczenie w ustawie o COVID-19 tej daleko idącej i bardzo korzystnej z punktu widzenia interesów płatników regulacji prawnej. Zmiana powyższa uwzględnia też istotny postulat, by płatnicy składek nie byli traktowani w różny sposób w zależności jedynie od tego, kiedy zostanie złożona deklaracja, tj. czy przed datą wejścia w życie art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19, czy też po tej dacie, co ma bezpośrednie znaczenie jeśli chodzi o obowiązki organu pouczania w zakresie możliwości przywrócenia terminów, także zawitych. Kierując się zatem celem przepisów, przede wszystkim ich pomocowym charakterem i faktem, że sytuacja strony (epidemia) w żaden sposób nie była od niej zależna, w ocenie Sądu uzasadnione jest, aby organ rozpoznał ponownie wniosek strony uwzględniając złożone dokumenty, a jeżeli wystąpi taka potrzeba zapewniając stronie możliwość złożenia kompletnego wniosku. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni stanowisko Sądu i przeprowadzi postępowanie zgodnie z wymogami wynikającymi z powołanych wyżej przepisów k.p.a. mając na uwadze, że strona skarżąca nie może ponosić negatywnych skutków wadliwego działania organu. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję.