III SA/Wr 676/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis, Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca), Protokolant Katarzyna Jastrzębska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi "A" Sp.j. w S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją – działając na podstawie przepisów: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.; art. 4 pkt 7, 9 i 22; art. 5 ust. 1; art. 8 ust. 1, ust. 2 pkt 4 i ust. 3 pkt 8; art. 11 ust. 3; art. 14 ust. 1, 2 i 5; art. 18 ust. 1; art. 87 ust. 1; art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 1265 ze zm., przywoływanej dalej także jako "u.t.d.") oraz lp. 2.1 załącznika Nr 3 do tej ustawy, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez stronę skarżącą w niniejszej sprawie sądowej od decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2013 r., Nr [...], w której organ ten nałożył na odwołującego się karę pieniężnej w wysokości 8.000 zł – Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej "GITD") utrzymał w mocy pierwszo-instancyjne rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji wydanej przez organ wyższego stopnia wskazano, że podstawę faktyczną nałożenia kary stanowiło naruszenie polegające na wykonywa-niu przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym. W dniu [...] grudnia 2012 r. (około godz. [...] przy ul. [...] w miejscowości B.) miała miejsce kontrola drogowa autobusu [...] o numerze rej. [...], kierowanego przez S. C. w ramach działalności prowadzonej w imieniu i na rzecz strony skarżącej. Ustalono, że w chwili kontroli wykonywano przewozy regularne specjalne osób pracujących w firmie "B" Sp. z o.o. Będąc przesłuchiwanym w charakterze świadka kierowca zeznał, że wykonuje przewozy pracowników wymienionej na trasach L. – B. (rano), U. – S. – B. (w południe) oraz L. – M. – B. (wieczorem). Przewozy dokonywane są stale od poniedziałku do piątku już od około dwóch miesięcy. Odjazdy z L. – godz. [...] (po drodze zabierane są osoby w L. – godz. [...]) – przyjazd do B. o godz. [...]. Odjazd z miejscowości U. następuje o godz. [...], w S. kierowca jest o godz. [...] a w B. – o godz. [...]. Wieczorem odjazd z B. o godz. [...], z wysadzaniem pasażerów na stałych przystankach, o których była mowa. Kierowca okazał do kontroli wydany stronie skarżącej wypis z licencji Nr [...] na wykonywanie transportu drogowego osób. Nie okazał natomiast zezwolenia na wykonywanie regularnych lub regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, podpisując – bez zastrzeżeń protokół z kontroli, stanowiący dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., a w konsekwencji – dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Podpisanie protokołu kontroli drogowej bez zastrzeżeń (jak w niniejszej sprawie), stanowi zatem dowód na okoliczności w nim stwierdzone i wyznacza granice postępowania administracyjnego co do faktów i stanu prawnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2009 r., II GSK 240/09). Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. organ pierwszej instancji zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego dotyczącego naruszenia stwierdzone-go protokołem kontroli. W odpowiedzi strona złożyła wyjaśnienia (pismo z dnia [...] stycznia 2013 r.). Postępowanie zakończyło się wydaniem przez D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego wspomnianej już decyzji administracyjnej. Rozpatrując wniesione przez stronę skarżącą odwołanie, po analizie materiału dowodowego, GITD stwierdził, że – stosownie do art. 87 ust. 1 u.t.d. – podczas wy-konywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, następujące dokumenty: kartę kierowcy, zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku oraz zaświadczenie albo oświadczenie o niekierowaniu pojazdem, o których mowa w art. 31 ustawy o czasie pracy kierowców, a ponadto – jeśli wykonuje przewóz drogowy osób w formie przewozów regularnych i regularnych specjalnych – odpowiednie zezwolenie lub wypis z zezwolenia, wraz z obowiązującym rozkładem jazdy. Według zaś art. 4 pkt 7 tej samej ustawy, przewóz regularny to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe (jednolity tekst: Dz. U. z 2000 r., Nr 50, poz. 601, ze zm.). Zgodnie z art. 4 pkt 9 u.t.d., przewóz regularny specjalny to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Z art. 18 ust. 1 u.t.d. wynika z kolei, że wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia. W myśl art. 4 pkt 22 u.t.d., przez obowiązki lub warunki przewozu drogowego rozumie się obowiązki lub warunki wynikające z przepisów tej ustawy. Następnie organ odwoławczy przytoczył przepis art. 92a ust. 1 u.t.d., po myśli którego podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, pod-lega karze pieniężnej w wysokości od 50-10.000 złotych za każde naruszenie. Suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli dro-gowej nie może jednak przekroczyć kwoty 10.000 złotych (ust. 2 w tym samym artykule). Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa ust. 1, oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik Nr 3 do ustawy (art. 92a ust. 6 u.t.d.). Na mocy postanowień lp. 2.1 załącznika Nr 3 – wykonywanie przewozu regu-larnego bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykony-wanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie drogowym skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł. Odnosząc się do definicji zawartej w przytoczonym wcześniej art. 4 pkt 9 u.t.d. organ podkreślił, że w przypadku wykonywania przewozu regularnego specjalnego przewoźnik wykonuje przewóz określonej grupy osób (w tym przypadku – pracow-ników), z wyłączeniem innych osób, na trasie określonej między stronami umowy. W rozpatrywanym przypadku przewóz dotyczył pracowników spółki "B", co wynika z zeznań kierowcy skontrolowanego autobusu. Zdaniem organu, nie ulega zatem wątpliwości, że wykonywane przez stronę przewozy nie są przewozami określonymi w art. 18 ust. 3 u.t.d., gdyż mają charakter regularny (nie są zatem przewozami okazjonalnymi w rozumieniu art. 4 pkt 11 tej ustawy). Podług tego ostatnio wymienionego przepisu, przewóz okazjonalny to bowiem przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Organ odwoławczy stwierdził następnie, że za regularnością przewozów dokonywanych przez odwołującego się przemawia fakt, iż kierujący kontrolowanym pojazdem przewozi pasażerów (pracowników firmy) o określonych, stałych godzinach, co wynika z jego zeznań, złożonych pod rygorem odpowiedzialności karnej za ich fałszywe składanie. Nawet jednak okoliczność, w postaci zmienności godzin lub tras przewozów, nie musi wcale oznaczać, że przewozy nie mają charakteru przewozów regularnych specjalnych. Nie bez przyczyny, bowiem nawet w przepisach roz-porządzenia Rady (EWG) Nr 684/92 w sprawie wspólnych zasad międzynarodo-wego przewozu pasażerów autokarem i autobusem (Dz.U.UE.L.92.74.1) przewozy pracowników do pracy wskazano jako klasyczny przykład przewozów regularnych specjalnych. Przewozy takie należy kwalifikować jako spełniające wszystkie przes-łanki przewozu regularnego specjalnego określone w ustawie o transporcie drogo-wym, ponieważ wykonywane są w określonych odstępach czasu i na określonej tra-sie, a dotyczą one także zamkniętej grupy osób. To, że czasami może dojść do zmia-ny godzin czy trasy przejazdu nie oznacza, iż przewozy tracą charakter regularności, jako że – zgodnie z ustawą o transporcie drogowym – jest to dopuszczalne, gdy nie jest to zależne od strony. Nie godząc się z argumentacją strony skarżącej dotyczącą uchybień przy przeprowadzaniu kontroli udokumentowanej protokołem, organ wyższego stopnia podkreślił, że kierowca podpisał protokół kontroli bez wniesienia zastrzeżeń do jego treści, a zatem nie kwestionował ani miejsca wszczęcia kontroli, ani sposobu jej przeprowadzenia. Zastrzeżenia strony skarżącej co do miejsca kontroli organ ocenił jako niezrozumiałe. Zgodnie z definicją drogi publicznej określoną w art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznacze-niem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Stosownie zaś do art. 2 tej samej ustawy, drogi publiczne dzielą się na drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Kontrola drogowa odbyła się na drodze powiatowej, tj. przy ulicy [...], jednakże z uwagi na bezpieczeństwo ruchu drogowego miała ona miejsce poza jezdnią (częścią drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów) i chodnikiem (częścią drogi przeznaczoną do ruchu pieszych). Oczekiwa-nie na pasażerów (pracowników) stanowi część wykonywanego zadania przewozo-wego, które może podlegać kontroli drogowej. Zdaniem organu odwoławczego, nie ma najmniejszych wątpliwości, że kontro-la przeprowadzona na drodze publicznej jest kontrolą drogową, a nie kontrolą w sie-dzibie przedsiębiorstwa. Żaden przepis obowiązującego prawa nie zabrania Inspekcji Transportu Drogowego podejmowania kontroli drogowych dotyczących zadań prze-wozowych wykonywanych przez kierowców realizujących przewozy w imieniu tego samego przedsiębiorstwa. Jednocześnie, w omawianym przypadku nie zachodzi okoliczność w postaci nałożenia wielokrotności kary za popełnienie tego samego naruszenia. Podczas kontroli przeprowadzonych w dniach [...] i [...] grudnia 2012 r. stwierdzono w każdym przypadku wykonywanie przewozu regularnego specjalnego bez wymaganego zezwolenia. Przeprowadzone kontrole dotyczyły odrębnych prze-wozów wykonywanych na tej samej linii komunikacyjnej i we wszystkich przypadkach wymagane było okazanie zezwolenia bądź wypisu z zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego specjalnego. Odnosząc się do zarzutu strony w przedmiocie nie odniesienia się przez organ pierwszej instancji do dowodu z umowy zawartej przez stronę skarżącą ze spółką "B", organ odwoławczy zaakcentował, że przedmiotowa umowa nie została załączona przez stronę do akt sprawy. Nie wstrzymało to jednak postępowania w sprawie. Materiał dowodowy – na który składa się między innymi dowód z przesłuchania kierowcy oraz treść wyjaśnień złożonych przez samego zainteresowanego – był wystarczający do wydania prawidłowej merytorycznie decyzji administracyjnej przez organ pierwszej instancji. W rozpatrywanym przypadku nie zaistniały również okoliczności uzasadniają-ce zastosowanie art. 92c ust. 1 u.t.d., gdyż strona skarżąca nie przedłożyła w toku postępowania administracyjnego żadnych dowodów na istnienie takich okoliczności, ograniczając się do przedstawienia w odwołaniu wyłącznie tez kwestionujących włas-ną odpowiedzialność. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie w całości decyzji wydanych w obu instancjach, strona skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 8 k.p.a., art. 5 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji i art. 7 Konsty-tucji RP – poprzez stosowanie procedur kontrolnych niezgodnych z prawem, co bez wątpliwości jest zaprzeczeniem zasady nakazującej organom adminis-tracji publicznej działać na podstawie i w granicach prawa; 2. art. 71 u.t.d. i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 lipca 2008 r. – poprzez niezgodne z prawem "zatrzymanie pojazdu" i przeprowadzenie "kontroli drogowej" pojazdów stojących na parkingu zakłado-wym; 3. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – poprzez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na wydaniu sześciu decyzji w jednej sprawie administra-cyjnej; 4. błędnej wykładni art. 92a ust.1, 6, 7 u.t.d. oraz Ip. 2.1 załącznika Nr 3, z naru-szeniem konstytucyjnej zasady lojalności państwa wobec obywatela a także zasady zaufania obywateli do tworzonego prawa; 5. art. 71 u.t.d. i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 lipca 2008 r. – poprzez niezgodne z prawem przeprowadzenie "kontro-li drogowej" poza drogą publiczną, na parkingu zakładowym przed zakładem pracy, bez zatrzymania pojazdu do kontroli; 6. art. 8, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. – poprzez niedopełnienie obowiązku staran-nego i wszechstronnego przeprowadzenia postępowania dowodowego, a następnie sporządzenia takiego uzasadnienia faktycznego decyzji, aby strona mogła poznać szczegółowe podstawy nałożenia kary pieniężnej; 7. zasad ogólnych postępowania administracyjnego wynikających z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 k.p.a., tj. zasady praworządności i działania na podstawie przepisów prawa, zasady dążenia do prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej, zasady udzielania informacji; 8. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – poprzez dokonanie ustalenia stanu faktycznego, z pominięciem obowiązku wszechstronnego rozpatrzenia całego zebranego materiału dowodowego i z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów oraz zasady dążenia do prawdy obiektywnej; 9. przepisów postępowania, tj. art. 77 i 136 k.p.a. – poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji braku zebrania i rozpatrzenia ca-łego materiału dowodowego, (materiału dowodowego zebranego w ramach sześciu protokołów kontroli) a brak pełnego materiału dowodowego w sprawie nie pozwalał na wydanie decyzji w zakresie mieszczącym się w Ip. 2.1 załącz-nika Nr 3 do ustawy o transporcie drogowym; 10. art. 7, 75 § 1 i 78 k.p.a. – poprzez brak badania i oceny dowodów przesłanych przez kontrolowanego przedsiębiorcę – umowy zawartej z przedsiębiorstwem "B" na przewóz pracowników; 11. art. 8 i art. 11 w związku z art. 107 k.p.a. – poprzez sporządzenie ogólnikowe-go i dowolnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie przedstawiającego w sposób dostateczny zasadniczych powodów rozstrzygnięcia; 12. art. 80 k.p.a. – poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów stano-wiącej o obowiązku dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału do-wodowego, a w następstwie tego dokonanie błędnego przypisania przedsię-biorcy materialnoprawnej podstawy odpowiedzialności, podczas gdy ocena materiału dowodowego dokonana przez organy, na podstawie którego wyda-no decyzje, wskazywała na wątpliwości dotyczące przypisania przedsiębiorcy stwierdzonych naruszeń, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy; 13. art. 7 k.p.a. – w zakresie, w jakim organ pierwszej instancji przyjął za udo-wodnione (w sposób dowolny) istotne dla sprawy okoliczności, na podstawie wyjaśnień przesłuchiwanych kierowców, bez ich weryfikacji z treścią wyjaśnień przedsiębiorcy i umowy ze zleceniodawcą; 14. art. 7 k.pa. i wynikającej z tego przepisu naczelnej zasady praworządności i dążenia do prawdy obiektywnej, art. 9 k.p.a. i wynikającej z tego przepisu naczelnej zasady informowania strony, art. 77 i art. 78 § 1 k.p.a. – poprzez niezbadanie sprawy pod względem faktycznym i prawnym, rozpatrzenie sprawy na podstawie niekompletnego i niewystarczającego materiału dowodowego, brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz uchylanie się organów obu instancji od ustalenia całokształtu okoliczności faktycznych, wynikających z umowy zawartej z przedsiębiorstwem "B" na przewóz pracowników, co było niezbędne do ustalenia jaki charakter przewozów wykonywał kontrolowany; 15. przepisów prawa materialnego – przez błędną wykładnię art. 19a i pkt 7 i art. 18 ust 1-3 i niewłaściwe zastosowanie przepisu Ip. 2.1 załącznika Nr 3 do ustawy o transporcie drogowym; 16. prawa procesowego – poprzez uznanie, że został dostatecznie wyjaśniony charakter kontrolowanych przewozów; 17. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tzn. na-ruszenie art. 92c ust. 1 pkt 1 w związku z art. 92 u.t.d. – poprzez błędne przy-jęcie, że w niniejszej sprawie w odniesieniu do naruszeń polegających na wy-konywaniu przewozów regularnych osób bez zezwolenia, nie ma zastosowa-nia przepis art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. W uzasadnieniu skargi oraz w piśmie procesowym strona skarżąca podniosła w szczególności, że bezprawne w sensie prawnym i zwyczajowym przeprowadzenie kontroli drogowej na terenie parkingu zakładowego, poza drogą publiczną – w miej-scu postoju autobusów, w którym kierowcy odbierali odpoczynek lub uzgadniali z pracownikami zleceniodawcy sposób przewozu (godziny odjazdów i kierunki jazdy) w tym lub następnego dnia – wskazuje na jej zaplanowanie, przeprowadzenie w jed-nym czasie, wobec jednego przedsiębiorcy i jego pojazdów. Dokonane czynności kontrolne były nielegalne albowiem nie dokonano zatrzymania pojazdów, które nie wykonywały w momencie kontroli przewozu drogowego, nie podjęto czynności otwie-rającej kontrolę (zatrzymania pojazdu do kontroli drogowej), brakowało upoważnienia do kontroli (jeśli nawet uznać, że była to kontrola w przedsiębiorstwie), a zatem wszystkie czynności sprawdzające i ich wyniki nie mogą być wykorzystane jako pod-stawa do ukarania. Tym samym kontrole nie miały charakteru kontroli drogowych, lecz jednej kontroli w siedzibie przedsiębiorcy, na podstawie tych samych ustaleń (mimo sporządzenia osobnych protokołów kontroli). Doszło wobec tego do uchybie-nia wymogom proceduralnym przewidzianym dla trybu kontroli przedsiębiorcy, o ja-kich mowa w art. 85 u.t.d., co stanowi też naruszenie norm kodeksu postępowania administracyjnego. Wydano bowiem sześć decyzji, podczas gdy jest to jedna sprawa administracyjna, załatwiana jedną decyzją administracyjną, określającą jedną karę pieniężną za to samo naruszenie. W ocenie strony skarżącej, celem kontroli wykonywanych przez Inspekcję Transportu Drogowego jest bezpieczeństwo w ruchu drogowym (kontrole losowo wy-branych pojazdów, na drodze) i przestrzeganie przepisów transportowych (kontrole w przedsiębiorstwie). Przepisy nie przewidują innej formy kontroli wykonywanej przez Inspekcję Transportu Drogowego. Regulacje zawarte w art. 69 i art. 71 u.td. mają chronić przewoźników oraz zatrudnianych przez nich kierowców przed nieuzasadnio-nymi zatrzymaniami oraz mają być gwarancją, że zatrzymania pojazdów do kontroli dokonują osoby upoważnione zgodnie z ustalonymi ustawą o transporcie drogowym procedurami. Strona skarżąca wskazała dalej, że w toku jednego z postępowań wyjaśniają-cych, pismem z dnia [...] lutego 2013 r. została wezwana o przesłanie umowy zawartej z przedsiębiorstwem "C" na przewóz osób. Niezwłocznie taką umowę przesłała. Nie wiadome jest wszakże dla skarżącego, dlaczego organ wydał pięć decyzji, bez oceny tego istotnego dowodu. Kontynuując zarzut braku ustaleń co do rodzaju kontroli strona skarżąca twier-dziła, że nie można nadawać istotnego znaczenia faktowi podpisania protokołu przez kierowcę. Kierowca nie dysponuje wystarczającą wiedzą dotyczącą procedury kon-trolnej, nie jest stroną postępowania ani jej pełnomocnikiem. Kierowcy często – z po-wodu nieznajomości procedur lub chęci szybkiego zakończenia kontroli – podpisują bez zastrzeżeń protokół. Jest tak dlatego, że sankcje za stwierdzone naruszenia, ja-ko pracowników strony postępowania, ich nie dotyczą. Zdarza się również, że kierow-cy podpisują protokół, uważając, że w ten sposób potwierdzają nie tyle ustalenia kontroli, co sam fakt jej przeprowadzenia. Wady protokołu mogą być stwierdzone do-piero po zapoznaniu się z nim przez przedsiębiorcę oraz przepytaniu kierowcy na te-mat przebiegu kontroli. Z zeznań nie wynika, aby zapytano kierowcę, czy zawsze re-gularnie, czy też zwyczajowo o tych godzinach wykonuje przewóz. Co rozumie przez przystanki i czy zawsze w tym samym miejscu. Organ nie przesłuchał przedsiębiorcy i zleceniodawcy, co dopiero pozwoliłoby na jednoznaczne ustalenie charakteru tego przewozu. W tym zakresie zeznania kierowcy i zebrany materiał dowodowy są nie-pełne. W przekonaniu strony skarżącej, kwestionowany przewóz drogowy nie wyma-gał zezwolenia, ponieważ spełniał przesłanki z art. 18 ust 3 u.t.d. do uznania go za przewóz okazjonalny. Nie odpowiadał natomiast warunkom przewozu regularnego specjalnego albowiem wykonywany był bez rozkładu jazdy, o różnych godzinach dostosowanych do potrzeb zakładu, a miejsca wsiadania i wysiadania osób nie były związane z przystankami komunikacji krajowej. Charakter tych przewozów, zwłasz-cza zaś rotacja pracowników i inne miejscowości zamieszkania przez nowozatru-dnionych, nie pozwalają na stałe trasy i zorganizowanie przystanków zgodnie art. 18b ust. 1 pkt 3 u.t.d. To powoduje odmowę organu licencyjnego na wydanie zez-wolenia na wykonywanie regularnych przewozów. Zarzucając, że organ kontrolny naruszył szereg zasad ogólnych postępowania administracyjnego, konstytucyjną zasadę lojalności państwa wobec obywatela, a tak-że zasadę zaufania obywateli do tworzonego prawa, zasadę prowadzenia postępo-wania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz za-sadę wnikliwego działania – strona wskazała, że dwukrotnie w 2008 r. była poddana całościowej kontroli, podczas której sprawdzono prawidłowość wykonywania przewo-zów drogowych, w tym również przewóz pracowników firmy "B". Organ odwoławczy powinien był zapoznać się z protokołami tych kontroli, z których wynikało, że przewozy wykonywane są prawidłowo i stanowią przewóz okazjonalny. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił w szczególności, że nie zachodzą przeszkody prawne do przeprowadzania kontroli drogowej przewozu wykonywanego przez kierowcę oczekującego na zabranie pracowników na drodze publicznej. Dodatkowo stwierdził, że zarzut braku przeprowadzenia oceny umowy zawartej ze spółką "C" (przesłanej przez stronę do innej sprawy w związku z kontrolą drogową) nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy. Treść tej umowy jedynie potwierdza zdaniem organu regularność wykonywanych przez stronę skarżącą przewozów. Z postanowień § 1 i 2 umowy bowiem wynika, że przewozy mają niepubliczny charakter, dotyczą pracowników wymienionej spółki, ponadto określono w umowie trasę przewozów ("do pracy z miejsca zamieszkania iż powrotem") a także ich częstotliwość (od poniedziałku do piątku w godzinach od 4:00 do 8:00 i od 12:00 do 16:00 oraz od 20:00 do 22:00). Na poparcie swych twierdzeń organ przytoczył tezy z motywów wyroku NSA z dnia 11 października 2011 r. (II GSK 1001/10) "dla uznania przewozu za regularny nie jest niezbędne wykazanie, że kontrolowany przewóz spełnia wszystkie przesłanki wymienione w art. 4 pkt 7 u.t.d. Z reguły, przewozy regularne wykonywane bez wymaganego zezwolenia są realizowane bez poszanowania wszystkich ustawowych zasad przewozu regularnego (np. rozkład jazdy nie jest podawany do publicznej wiadomości – art. 18b ust. 1 pkt 2 u.t.d.). Gdyby przyjąć, że w takim wypadku przedsiębiorca nie realizuje przewozu regularnego, przepisy przewidujące nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia byłyby zbędne." Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu, wojewódzki sąd administracyjny, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd administracyjny nie ocenia natomiast decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości. W ocenie Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzje wydane w tej, konkretnej sprawie przez organy obu instancji naruszają prawa procesowego ani materialnego. Zaznaczyć należy w pierwszym rzędzie, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych jednoznacznie przyjmuje się, iż finansowa odpowiedzial-ność administracyjnokarna ma – co do zasady – charakter obiektywny i opiera się na samym fakcie naruszenia (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 5 września 1995 r., III AZP 16/95, a także wyroki NSA: z dnia 7 grudnia 1994 r., SA/Lu 49/94; z dnia 14 października 1998 r., IV SA 1792/96 i z dnia 5 czerwca 2001 r., III SA 2661/00). Z uwagi na dolegliwość finansową, kary orzekane przez sądy wykazują podobieństwo do kar pieniężnych nakładanych przez organy administracji. Istota tkwi jednakże w odmiennych funkcjach, które spełniają obie formy represji państwa. Kara administracyjna nie jest bowiem odpłatą za popełniony czyn, lecz stanowi środek przymusu, służący zapewnieniu realizacji wykonawczo zarządzających zadań administracji. W konsekwencji przyjąć należy, że istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Proces wymierzania kar pieniężnych należy zatem rozstrzygać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara ta nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Dlatego też – co do zasady – bez znaczenia są okoliczności, skutkiem których przedsiębiorca dopuścił się nieprawidłowości, albowiem organy administracji nie są upoważnione do ustalania i oceny przyczyn powstałych naruszeń prawa, lecz mają za zadanie jedynie stwierdzenie zaistniałych skutków. Podkreślić również należy, że decyzje administracyjne nakładające kary pie-niężne za naruszenia przepisów prawnych regulujących sprawy transportu drogowego mają charakter szczególny, gdyż są wydawane w ramach tzw. uznania związanego, nie stwarzającego właściwym organom administracji praktycznie żadnych luzów interpretacyjnych. Odpowiedzialność administracyjna za popełnione wykroczenia dro-gowe, określone zarówno w u.t.d., innych przepisach krajowych oraz przepisach unijnych, jest co do zasady oderwana od kwestii winy. Organ orzekający ma obowiązek stwierdzenia, czy nastąpiło wykroczenie określone dopiero co przywołanymi przepisami, bez wnikania, jakie były jego przyczyny i kto ponosi za to winę. Stwierdzenie określonego ustawą wykroczenia musi spowodować jego odpowiednią, zgodną z przepisami ustawy kwalifikację, a następnie nałożenie kary w wymaganej tą ustawą wysokości. Przechodząc do oceny legalności zakwestionowanej decyzji wskazać zatem należy, iż – zgodnie z przepisem art. 92a ust. 1 u.t.d. – podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik Nr 3 do cytowanej ustawy (art. 92a ust. 6). Według lp. 2.1 załącznika Nr 3 do u.t.d., kara za naruszenie prawa polegające na wykonywaniu w dniu kontroli przewozów regularnych specjalnych bez wymaganego zezwolenia wynosi 8.000 zł. Z lektury akt administracyjnych wynika, że organy transportu drogowego uznały wykonywany w dniu [...] grudnia 2012 r. kontrolowanym autobusem w imieniu i na rzecz strony skarżącej przewóz za mający charakter przewozu regularnego specjalnego. Przy wykonywaniu przewozów regularnych i regularnych specjalnych kierowca powinien posiadać w pojeździe i okazywać do kontroli zezwolenie lub wypis z zezwolenia wraz z obowiązującym rozkładem jazdy (por. art. 87 ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d.). Zezwoleniem takim bezsprzecznie strona skarżąca nie dysponowała podczas kontroli ani podczas trwającego postępowania, czemu zresztą nie przeczy. Stosownie do art. 4 pkt 7 u.t.d., przewóz regularny, to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe (Dz. U. z 2012 r. poz. 1173). Według pkt 9) powołanego artykułu, przewóz regularny specjalny to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. W świetle wyroku NSA z 19 kwietnia 2013 r. (I GSK 165/12, LEX Nr 1337102) dla uznania przewozu za regularny, nie jest konieczne wykazanie spełnienia wszystkich przesłanek (w dosłownym rozumieniu) zamieszczonych w art. 4 pkt 7 u.t.d. Podstawowymi dwoma cechami charakteryzującymi przewóz regularny specjalny jest regularność tego przewozu oraz przewożenie określonej kategorii osób (pasażerów), z wyłączeniem innych osób (pasażerów). Przy ustalaniu, czy zachodzi "regularność przewozów" należy mieć na względzie pewną cykliczność, powtarzalność kursów z i do określonych miejsc, wprowadzone stałe zasady przewozu w zakresie jego częstotliwości, podane do wiadomości pasażerom, a nie to, czy rozkład jazdy w ciągu roku ulega czasem zmianie. Chodzi tu o przyjętą przez przewoźnika, określoną w danym czasie systematyczność, według ustalonego i znanego pasażerom schematu, jeżeli zaś tenże schemat zakłada element zmienności, elastyczności co do godzin przejazdu oraz tras (przystanków) uwarunkowanych pewnymi czynnikami, przykładowo: porą roku, sezonowością, zwiększonym lub zmniejszonym zapotrzebowaniem na przewóz etc., to fakt ten – sam w sobie – nie wyklucza regularnego charakteru przewozu (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 stycznia 2013 r., III SA/Wr 512/12, LEX Nr 1274823). Na tle obowiązującego stanu prawnego oraz zaprezentowanej wykładni przytoczonych przepisów, obowiązkiem organów orzekających w sprawie było ustalenie, czy wykonywany przez skarżącego przewóz spełniał opisane przesłanki uznania go za przewóz regularny specjalny, a zatem, czy miał charakter niepubliczny, odbywał się na określonej trasie i w określonych odstępach czasu, znanych pasażerom. W rozpoznawanej sprawie organ zebrał dowody w postaci podpisanego bez zastrzeżeń przez kierowcę autobusu protokołu kontroli oraz zeznań kierowcy. Moc dowodowa zarówno dokumentu urzędowego, jakim jest protokół kontroli drogowej, jak i dowodu z zeznań świadka, nie została obalona w toku postępowania. W szczególności, strona nie przedstawiła żadnego przeciwdowodu. Na ich podstawie wcześniej wskazanych dowodów zostało ustalone, że kierowca ten wykonuje stale przewozy pracowników wielokrotnie wymienianej już spółki do zakładu tego przedsiębiorcy, o tych samych porach dnia, stale, od dwóch miesięcy, od poniedziałku do piątku w każdym tygodniu. Brak przedstawienia umowy zawartej między stroną skarżącą a spółką "B" na etapie postępowania administracyjnego nie stanowił istotnego naruszenia prawa procesowego, gdyż zasadnicze, prawotwórcze elementy stanu faktycznego zostały przez organ ustalone na podstawie protokołu kontroli drogowej oraz zeznań kierowcy. Zresztą strona nie przeczy tym ustaleniom faktycznym, nie wskazuje na istnienie innych okoliczności faktycznych. Z faktów już ustalonych przez organ wyprowadza jedynie odmienne wnioski w zakresie ich oceny prawnej, polemizując ze stanowiskiem organu. Ani w toku postępowania administracyjnego, ani sądowoadministracyjnego (w kontekście analizy postanowień przedmiotowej umowy zaprezentowanej przez organ w odpowiedzi na skargę), nie sprecyzowała zarzutów w tym zakresie w taki sposób, by mogły podać w wątpliwość ustalone przez organ fakty lub podważyć prawidłowość ich oceny w świetle obowiązujących przepisów prawa materialnego, znajdujących zastosowanie w sprawie. Nie można więc uznać za zasadny zarzut rzekomego naruszenia norm art. 75 i art. 78 k.p.a. Zdaniem Sądu, organ dokonał prawidłowej subsumpcji opisanych ustaleń faktycznych do obowiązującego stanu prawnego, trafnie przyjmując, (w kontekście prze-pisów art. 4 ust. 7 i 9 u.t.d.), że wyczerpują one przesłanki do uznania, że strona skarżąca wykonywała przewóz regularny specjalny. Wykonywany przewóz nie mógł być zaliczony do wahadłowego czy okazjonalnego, zważywszy na okoliczność niewątpliwego utrzymywania regularności przewozów (co do częstotliwości wykonywania oraz ustalonej trasy) w stosunku do określonej grupy osób – pracowników tej samej firmy – i do tego samego miejsca. Jak zauważył NSA w wyroku z dnia 20 września 2007 r. (I OSK 1361/06, LEX Nr 384423), z uwagi na fakt, że jedyna definicja przewozu okazjonalnego, jaka znajduje się w art. 4 pkt 11 u.t.d., jest nieprecyzyjna i nie określa, co dokładnie jest przewozem okazjonalnym, stanowiąc jedynie, że przewóz okazjonalny to przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, uznać należy, iż w celu wykładni tego pojęcia można posłużyć się posiłkowo przesłankami zawartymi w rozporządzeniu Rady (EWG) Nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu autokarami i autobusami oraz rozporządzenia Rady (WE) Nr 11/98 z dnia 11 grudnia 1997 r. zmieniającego rozporządzenie (EWG) Nr 684/92 w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu pasażerów autokarami i autobusami. Akty te określają, że usługi okazjonalne są to usługi, które nie są objęte definicją usług regularnych, w tym specjalnych usług regularnych, oraz które w szczególności charakteryzują się faktem przewożenia grupy pasażerów zebranej z inicjatywy klienta lub samego przewoźnika. Okoliczność, że kontrola została wykonana w momencie, kiedy pojazd nie był w ruchu na drodze publicznej, lecz oczekiwał przy tej drodze, tzn. poza jezdnią, na poboczu drogi, przed zakładem pracy, skąd odbierano i przywożono pracowników, nie ma znaczenia prawnego skoro niezaprzeczalnie pojazdem tym wykonywano sporny przewóz. Przerwa w wykonywaniu przewozu drogowego (postój) spowodowana oczekiwaniem (np. na pasażerów) nie powoduje uznania, że przewóz taki nie występuje. Nie można utożsamiać "przewozu drogowego" wyłącznie z czynnością samego przejazdu, czyli nieprzerwanym przemieszczaniem się pojazdu na drodze. Przekonanie skarżącego, że kontrola przewozu regularnego – aby mogła być uznana za kontrolę drogową w rozumieniu art.87 ust.1 i art. 89 ust.1 pkt 7 u.t.d.– musi być wykonana wyłącznie poprzez zatrzymanie pojazdu będącego w ruchu na jezdni drogi publicznej, nie znajduje wsparcia w przepisach ustawy o transporcie drogowym. Dopuszczalność przeprowadzania kontroli drogowej na przystankach przez funkcjonariuszy – w drodze wyjątku od sformułowanej w art. 71 reguły zatrzymywania pojazdu do kontroli tylko przez umundurowanego inspektora – wynika pośrednio z treści art. 69 ust. 1 oraz ust. 1a pkt 2 u.t.d., zezwalającego inspektorom na dokonywanie czynności kontrolnych bez umundurowania podczas kontroli przewozów regularnych, o ile nie wymaga to zatrzymywania pojazdów na drodze poza przystankami. Stąd wywieść należy, że w przypadku przewozów regularnych możliwe jest podjęcie kontroli drogowej na przystankach i możliwe jest to również przez funkcjonariuszy bez umundurowania. Za przystanek powinno się przy tym rozumieć miejsce postoju, na które są dowożeni (lub z którego są zabierani) pasażerowie (por. art. 4 pkt 8a) – w tym przypadku pracownicy wymienionej spółki. Z tych względów nie można podzielić zapatrywania strony skarżącej, że przedmiotowa kontrola miała de facto miejsce w siedzibie przedsiębiorcy i powinien zostać wobec tego zastosowany reżim wykonywania czynności kontrolnych określony w art. 85 u.t.d. Nie można też formułować takiego wniosku na tej podstawie, że kontrole pojazdów strony skarżącej odbyły się w ciągu kolejnych dwóch dni. Przy realizacji bowiem uprawnień do przeprowadzania kontroli drogowych organy inspekcji transportu drogowego nie są ograniczane terminem, czy liczbą kontroli wobec jednego przedsiębiorcy. Chybione są również zarzuty strony skarżącej w aspekcie rzekomo niezgodnego z prawem wydania kilku odrębnych decyzji administracyjnych w odniesieniu do każdego skontrolowanego pojazdu, wymierzające osobną karę pieniężną za każde naruszenie. Skoro kontrole były inicjowane w odmiennym czasie, dotyczyły bez wątpienia odrębnych przewozów drogowych, wykonywanych różnymi pojazdami, to zachodzi brak podstaw prawnych do przyjęcia, że wydano sześć decyzji w tej samej sprawie administracyjnej. Dla uznania, że jest jedna sprawa administracyjna musi wystąpić pełna tożsamość stanu faktycznego oraz prawnego – w zakresie wszystkich istotnych elementów, a nie tylko niektórych. Ustawodawca wiąże ewidentnie skutek prawny opisanego naruszenia osobno z faktem wykonywania konkretnego przewozu drogowego. Na tym tle przekonanie strony skarżącej stoi w sprzeczności z wykładnią przepisów ustawy o transporcie drogowym dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku przywołanym w odpowiedzi na skargę (z dnia 24 lutego 2011 r., I GSK 257/10, LEX Nr 1071114), w którym zauważono, że: "Z zestawienia art. 68 ust. 1 pkt 1 u.t.d. i art. 71 u.t.d. wynika, że kontroli drogowej podlegają pojazdy i ich kierowcy. Zatrzymanie do kontroli drogowej pojazdu otwiera kontrolę tego przewozu, tego pojazdu i prowadzącego go kierowcy. Uchybienia przepisom dotyczącym transportu drogowego związane z przewozem wykonywanym przez każdy pojazd i każdego kierowcę muszą być oceniane oddzielnie. Brak jakiejkolwiek podstawy prawnej dla uznania, że gdy przypadkowo trzy pojazdy wykonujące przewóz, należące do jednego przedsiębiorcy zostaną skontrolowane w jednym miejscu i czasie, to mamy do czynienia z jedną kontrolą drogową i jednym naruszeniem, co ogranicza wysokość możliwej do nałożenia kary (..).Gdyby kontrolowane pojazdy nie jechały jeden za drugim, tylko rozjechały się z bazy w trzech przeciwnych kierunkach i zostały skontrolowane w trzech różnych miejscach, nikt nie miałby wątpliwości, że doszło do trzech kontroli, a w toku każdej kontroli stwierdzono oddzielne uchybienia w postaci wykonywania transportu bez licencji konkretnym pojazdem. W przypadku trzech kontroli trzech pojazdów w jednym miejscu sytuacja pod względem prawnym jest taka sama, bowiem miejsce kontroli nie ma żadnego znaczenia prawnego." Analogiczny pogląd został wyrażony w wyroku NSA z dnia 1 lutego 2011 r. (II GSK 87/10, LEX Nr 965130): "Brak jakiejkolwiek podstawy prawnej dla uznania, że gdy przypadkowo trzy pojazdy wykonujące przewóz, należące do jednego przedsiębiorcy zostaną skontrolowane w jednym miejscu i czasie, to mamy do czynienia z jedną kontrolą drogową i jednym naruszeniem, co ogranicza wysokość możliwej do nałożenia kary (...)." Zgodnie z art. 92 c ust.1 pkt 1 u.t.d., nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Ciężar udowodnienia okoliczności objętych hipotezą art. 92 c ust.1 pkt 1 u.t.d spoczywa na przedsiębiorcy, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tego przepisu. Istnienia okoliczności wyłączających odpowiedzialność z omawianego tytułu strona skarżąca nie wykazała w toku postępowania administracyjnego i nie uzasadniła tego zarzutu w skardze ani w złożonym piśmie procesowym. Zarzut postawiony w tej mierze jest zatem bezpodstawny. Powoływanie się na fakt wydania w poprzednich latach odmiennych w treści decyzji nie może rzutować na ocenę legalności decyzji zaskarżonej w niniejszej spra-wie. Abstrahując od tego, że Sąd nie może wypowiadać się co do aktów, które nie zostały zaskarżone w przepisanym trybie, a nadto, że nie można na tle wywodów skargi w tej materii ustalić, czy rzeczywiście stan faktyczny i prawny był zbieżny z tym, jaki występuje w rozpoznawanym przypadku, to i tak zmiana oceny prawnej przez organ bądź wadliwość innych decyzji przez ten organ wydanych – nawet w odniesieniu do tej samej kategorii spraw – nie mogą stanowić wzorca oceny legalności decyzji kontrolowanej w danej sprawie. Brak zależności proceduralnej lub materialnoprawnej między tymi decyzjami a zaskarżoną. Nie doszło więc do naruszenia przepisów statuujących zasady ogólne postępowania . Sąd nie dopatrzył się także zarzuconych w skardze naruszeń norm postępowania. W szczególności, zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., organy przeprowadziły prawidłowo czynności procesowe zmierzające do dokonania koniecznych ustaleń faktycznych, w stopniu wystarczającym do niewadliwego rozpoznania sprawy. W ramach analizy stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego nie przekroczono granic swobodnej oceny, po myśli art. 80 k.p.a., zaś uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Stronie zagwarantowano aktywny udział w postępowaniu. Stwierdzając brak naruszeń prawa procesowego lub materialnego Sąd skargę oddalił, stosownie do dyspozycji art. 151 p.p.s.a.