III SA/Wr 689/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca) Protokolant st. specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi P. J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję. |Uzasadnienie P. J. (dalej: skarżący, strona skarżąca) w dniu 14 maja 2020 r. wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ, ZUS, Zakład) z wnioskiem o zwolnienie z opłacania składek za maj 2020 r. Skarżoną obecnie decyzją z dnia 25 czerwca 2020 r., nr 430000/71/193490/2020/ZPWWO organ na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie z wniosku skarżącego. W uzasadnieniu decyzji przytoczył treść art. 31zo ust. 2 i 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, i wskazał, że "zgodnie ze stanem faktycznym – "na koncie wnioskodawcy brak jest nieopłaconej należności za maj 2020 r.", gdyż składka za maj 2020 r. została pokryta wpłatami z 10.04.2020 r., 12.05.2020 r. i 09.06.2020 r. Ze względu na powyższe, organ uznał postępowanie za bezprzedmiotowe. Pismem z dnia 27 lipca 2020 r. złożył do tutejszego Sądu skargę na powyższą decyzję Zakładu, wnosząc jednocześnie o zwolnienie go z opłacania składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne za maj 2020 r. Skarżący podniósł, że składka została opłacona automatycznie, zgodnie z dyspozycją stałą, przelewem bankowym z dnia 9 czerwca 2020 r. składka została opłacona pomimo trudnej sytuacji spowodowanej pandemią oraz oczekiwaniem na decyzję o umorzeniu, tak aby nie rosły odsetki o zaległości i na koncie płatnika nie widniało zadłużenie wobec ZUS. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Z kolei stosownie do treści z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszone w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje organów administracyjnych. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 31 zo ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2021, poz. 2095 ze zm.) – dalej: ustawa COVID zgodnie z którym na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, zwanej dalej "osobą prowadzącą pozarolniczą działalność", opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. Jak wynika z art. 31zo ust. 4 ustawy COVID, w przypadku osoby prowadzącej pozarolniczą działalność, osoby z nią współpracującej i osoby duchownej zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek ustalone od obowiązującej ją najniższej podstawy wymiaru tych składek. Natomiast ust. 4 art. 31 zq stanowi, że zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, znane na dzień rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Na podstawie przywołanego art. 31 zo ust. 2 ustawy COVID Zakład wywiódł, że z uwagi na brak na koncie ZUS skarżącego nieopłaconej należności za maja 2020 r., zachodzi bezprzedmiotowość postępowania w przedmiocie wnioskowanego zwolnienia i zasadne jest wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. W tym kontekście należy w pierwszej kolejności wskazać na brak podstaw do wydania w takiej sytuacji rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Regulacja powyższa stanowi podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego (odpowiednio w całości lub w części), gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. Jak zgodnie wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie, ta forma rozstrzygnięcia powinna być traktowana jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na wystąpienie trwałej przeszkody uniemożliwiającej wydanie decyzji co do istoty sprawy (por. wyrok NSA z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt IV SA 1634/96, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 maja 2007 r., sygn. akt III SA/Wa 689/07, opubl. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Umorzenie postępowania jest bowiem orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Tak więc art. 105 § 1 k.p.a. znajdzie zastosowanie wówczas, gdy wszczęte już postępowanie okazało się bezprzedmiotowe, tj. gdy w toku postępowania wystąpiła przeszkoda do rozpatrzenia sprawy mająca charakter trwały i nieusuwalny (np. przestał istnieć przedmiot postępowania, gdyż wycofano wniosek). W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją. Świadczy o tym zarówno fakt, że skarżący wyraźnie wskazuje, że domaga się zwolnienia z opłacania składek, bez względu na to czy zostały one opłacone , a więc jego żądanie pozostaje aktualne. Istniały i istnieją jednocześnie przepisy prawa materialnego (art. 31zo ust. 1 ustawy COVID), pozwalające na rozstrzygnięcie wniosku. Również samo uzasadnienie decyzji, jakkolwiek niezwykle lakoniczne, wskazuje de facto na brak możliwości zwolnienia, a nie brak możliwości orzeczenia o zasadności wniosku strony. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, w przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania (zob. wyrok WSA w Warszawie z 17 marca 2004 r. sygn. akt IV SA 3439/02; wyrok WSA w Rzeszowie z 1 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 1107/10; wyrok NSA z 14 października 2010 r. sygn. akt II GSK 910/09, CBOSA). Jeżeli natomiast żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji publicznej, to wówczas mamy do czynienia z bezprzedmiotowością tego postępowania i postępowanie takie powinno ulec umorzeniu (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 lutego 2006 r., sygn. akt I SAB/Wa 72/05; wyrok NSA z 21 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1393/09, CBOSA), niezależnie od tego, czy sprawa nie miała charakteru sprawy administracyjnej przed datą wszczęcia postępowania, czy utraciła taki charakter w jego toku. Przywołane orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje na szczególne znaczenie odróżnienia przypadków bezprzedmiotowości postępowania od braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony. Bezzasadność żądania strony musi być wykazana co do zasady w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, gdyż będzie to niezgodne z prawem uchylanie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Zatem umorzenie postępowania w niniejszej sprawie zamiast wydania decyzji załatwiającej sprawę co do istoty, musiało przesądzić o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, jako nieprawidłowych. Zważywszy natomiast, że w swoim rozstrzygnięciu organ przyjął, że brak na koncie skarżącego nieopłaconych należności składkowych uzasadnia umorzenie postępowania stanowił, de facto uznając że stanowi to przeszkodę do przyznania zwolnienia, Sąd zwraca uwagę, że celem zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek było zniwelowanie skutków kryzysu gospodarczego spowodowanego przez trwający nadal stan epidemii. Przyjęcie, że wcześniejsza zapłata składek przez osoby uprawnione do zwolnienia, mimo ciężkiej sytuacji w jakiej się znalazły na skutek epidemii, pozbawia je możliwości skorzystania z ulgi, uderza bezpośrednio w jej cel jako szczególnego środka służącego łagodzeniu skutków sytuacji kryzysowej. Prowadzi ponadto do nierównego traktowania podmiotów, których dotknęły skutki kryzysu wywołanego COVID-19. Wprowadzenie zwolnienia tylko w zakresie nieopłaconych składek sposób nieuzasadniony premiuje bowiem te osoby, które nie opłaciły należnych składek, podczas gdy osoby wykonujące swoje obowiązki w tym zakresie (mimo trudnej sytuacji rynkowej) lub posiadające nadpłatę, zostają pozbawione zwolnienia. Ustawodawca dostrzegł powyższy problem i obecnie zgodnie z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z 24 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1423, ogłoszonej w dniu 20 sierpnia 2020 r.) omawiane zwolnienie ma zmieniony kształt. W myśl powyższych przepisów, w przypadku złożenia do dnia 30 czerwca 2020 r. wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy zmienianej w art. 4, w brzmieniu dotychczasowym, zwalnia się z obowiązku opłacenia należnych składek wykazanych w deklaracji rozliczeniowej za marzec, kwiecień i maj 2020 r., w wysokości określonej w art. 31zo, także wówczas, gdy składki te zostały opłacone lub na poczet tych składek Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaliczył z urzędu nienależnie opłacone składki. Opłacone składki lub zaliczone z urzędu nienależnie opłacone składki podlegają zwrotowi na zasadach określonych w art. 24 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (art. 10 ust. 1 ustawy). Zwolnieniu z obowiązku opłacenia, o którym mowa w ust. 1, podlegają należne składki wykazane w deklaracji rozliczeniowej za marzec, kwiecień i maj 2020 r. znane na dzień ponownego rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacenia składek (art. 10 ust. 2 ustawy). Przepis ten wszedł w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia (art. 13 pkt 6 ustawy), a zatem nie obowiązywał na moment wydawania decyzji w sprawie. Mając jednak na uwadze, że do dnia wejścia w życie wskazanych wyżej przepisów art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 lipca 2020 r. wniosek skarżącej nie został merytorycznie rozpoznany, organ, rozpoznając sprawę ponownie, będzie zobowiązany uwzględnić zmianę przepisów wprowadzoną powołaną wyżej ustawą i rozpoznać wniosek na podstawie zaktualizowanego stanu prawnego. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.