III SA/Wr 699/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Sędzia WSA Józef Kremis, Małgorzata Malinowska-Grakowicz, , Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 marca 2010 r. sprawy ze skargi T. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nie uzgodnienia wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób na linii regularnej W. – D. – W. oddala skargę. Po rozpatrzeniu zażalenia T. S., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: [...] "A" T. S., na postanowienie Prezydenta Miasta W. z [...] r. nr [...] w sprawie nieuzgodnienia wydania zezwolenia na wykonywania regularnych przewozów osób na linii regularnej W. - D. - W. (linia komunikacyjna nr [...]), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji przedstawił dotychczasowy tok postępowania w sprawie. Starosta W. wystąpił do Dyrektora Zarządu Dróg i Komunikacji w W. o uzgodnienie wydania zezwolenia T. S. na wykonywania regularnych przewozów osób na linii [...]. Organ I instancji sporządził opracowanie obejmujące wykonywanie przewozów na terenie Gminy W., z którego wynika, że trasa linii komunikacyjnej pozamiejskiej nr [...] pokrywa się na terenie W. z trasami nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], obsługiwanymi przez innych przewoźników. Z badań potoków pasażerskich przeprowadzonych w [...] r. wynika, że linie komunikacyjne miejskie obsługiwane przez przewoźnika wyłonionego w przetargu publicznym są niedochodowe. Dla linii nr [...] w skali roku strata wyniosła [...] zł, dla linii [...] - [...] zł., dla linii [...] - [...] zł., dla linii [...] - [...] zł. Strona ustosunkowując się do zebranego materiału dowodowego stwierdziła, że zakaz zatrzymywania się jej pojazdów na przystankach autobusowych na terenie gminy wywoła niezadowolenie pasażerów linii [...], z uwagi na konieczność ponoszenia dodatkowych kosztów zakupu biletów komunikacji miejskiej przebiegającej po tej trasie. Organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazał, że celem komunikacji pozamiejskiej wykonywanej przez stronę jest zapewnienie połączeń pomiędzy miejscowościami, przez które przebiega trasa danej linii komunikacyjnej, a nie zastąpienie komunikacji miejskiej przez proponowanie dla linii pozamiejskiej wszystkich lub większości przystanków zlokalizowanych na terenie danego miasta. Organ ten wskazał, że przyjął zasadę wyznaczania na terenie miasta przystanków przewoźników pozamiejskich tak, aby: 1) przewoźnicy pozamiejscy mieli te same przystanki początkowe i końcowe oraz pośrednie na terenie miasta, 2) przewoźnicy pozamiejscy nie zakłócali funkcjonowania komunikacji miejskiej i aby miasto mogło realizować zadania własne wynikające z art. 7 ust. 1 pkt. 4 ustawy o samorządzie gminnym, przy uwzględnieniu regulacji art. 22a ust. 1 pkt. 2a ustawy o transporcie drogowym, według którego organ może odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia, jeżeli zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez grupę przewoźników, 3) wprowadzenie przewoźników pozamiejskich na przystanki autobusowe nie stanowiło zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym (dla pojazdów komunikacji miejskiej i pasażerów oraz innych uczestników ruchu drogowego), zwiększenie natężenia ruchu na przystankach może bowiem uniemożliwić autobusom wjazd do zatok autobusowych, gdyż będą zatrzymywać się na jezdni i pasażerowie będą tam wysiadać oraz wsiadać, 4) wprowadzenie przewoźników pozamiejskich na przystanki autobusowe nie przyczyniało się do wykonywania przewozów niezgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniach na wykonywanie regularnych przewozów osób (np. kierowca pojazdu zablokowanego w zatoce autobusowej nie będzie mógł odjechać z przystanku zgodnie z rozkładem jazdy, tylko odjedzie z opóźnieniem). Dla linii komunikacyjnych pozamiejskich przebiegających w granicach Powiatu W. w kierunku J. Z., W., G. i R. wyznaczono na terenie miasta przystanki przy ul. [...] (przystanek początkowy/końcowy), ul. [...] i ul. [...] (przystanki pośrednie w przypadku kursów z W.), ul. [...] i ul. [...] (przystanki pośrednie w kierunku W.). Z uwagi na to, że projektowany rozkład jazdy wnioskodawcy odbiegał od przyjętych zasad, organ I instancji odmówił uzgodnienia wydania zezwolenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując zażalenie powołało się na art. 24 ust. 2, art. 18 ust. 1 pkt. 1 lit. e w zw. z art. 22a ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (u.t.d). Zgodnie z tymi przepisami decyzja o udzieleniu zezwolenia wydana przez starostę wymaga uzgodnienia z prezydentem miasta, przez które przebiega linia komunikacyjna. Jest to związane z realizacją zadania gminnego wynikającego z art. 7 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, według którego organizacja lokalnego transportu zbiorowego jest zadaniem własnym gminy. Organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że odmowa uzgodnienia zmiany zezwolenia może mieć podstawy wymienione wyłącznie w art. 22a ust. 1 pkt. 2 u.t.d. (wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2008 r. sygn. II GSK 87/08, wyrok NSA z dnia 3 lipca 2008 r. sygn. II OSK 754/07). Stosownie do tych wyroków wymienione w art. 22a ust. 1 pkt. 2 u.t.d. okoliczności mogą być podstawą negatywnej opinii pod warunkiem, że zostaną wykazane. Nie wystarczy zatem samo powołanie się na treść art. 22a ust. 1 pkt. 2 u.t.d. i stwierdzenie organu, że okoliczności tam wymienione zaistniały. Organ musi zatem wykazać ich istnienie. Samo powołanie się organu I instancji na okoliczności związane z realizacją zadania własnego organizacji lokalnego transportu zbiorowego, w świetle powołanych przepisów prawa oraz orzecznictwa sądowego, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego byłoby niewystarczające do wydania postanowienia negatywnie opiniującego wniosek stron o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu osób na linii komunikacyjnej na trasie W. - D. - W. Organ stwierdził, że przepisy art. 7, art. 77 k.p.a. zobowiązują organ prowadzący postępowanie do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wszechstronnego rozpatrzenia sprawy. Według organu II instancji, organ I instancji w sposób wystarczający zebrał materiał dowodowy, pozwalający na podjęcie stanowiska w sprawie w trybie postępowania, którego celem było wydanie postanowienia na podstawie art. 106 k.p.a., jak też podjęcie merytorycznego stanowiska, które znajduje uzasadnienie w tym materiale dowodowym. Biorąc powyższe pod uwagę organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucono postanowieniu II instancji: naruszenie art. 89 § 2 k.p.a., polegające na nieprzeprowadzeniu rozprawy administracyjnej pomimo potrzeby uzgodnienia interesów stron w sytuacji, gdy na sprzeczność tych interesów powołują się organy obydwu instancji; naruszenie art. 7 oraz art. 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i pominięcie przy wydaniu zaskarżonego postanowienia słusznego interesu pasażerów linii komunikacyjnej na trasie W. – S., naruszenie prawa materialnego, czyli art. 22a ust. 1 pkt 2 lit.a ustawy o transporcie drogowym, polegające na zastosowaniu tego przepisu jako podstawy do odmowy uzgodnienia wydania zezwolenia na świadczenie przewozów przez skarżącego wobec braku istnienia takiego zagrożenia w tym przypadku. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że błędne jest wskazanie przez organ II instancji art. 22a ust. 1 pkt. 2 lit.a, jako podstawy do odmowy uzgodnienia wydania zezwolenia na świadczenie przewozów przez skarżącego w ramach linii regularnej na trasie W. - D. - W.. Według skarżącego organ II instancji słusznie stwierdził, że okoliczności wymienione w art. 22a ust. 1 pkt. 2 u.t.d. "mogą być podstawą negatywnej opinii pod warunkiem, że zostaną wykazane". Jednakże według skarżącego, poza gołosłownym twierdzeniem, że uwzględnienie złożonego wniosku skarżącego spowodowałoby zagrożenia dla innych przewoźników, nie wykazano tego w żaden sposób. Powołanie się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia na zadanie własne gminy zapewnienia właściwego funkcjonowania komunikacji miejskiej nie oznacza, że przewozy nie mogą być realizowane na zasadzie konkurencji pomiędzy przewoźnikami. Rozgraniczenie komunikacji miejskiej od komunikacji międzymiastowej, która pokrywa się ze sobą na określonych odcinkach dróg i zmuszanie pasażerów do korzystania z usług "przewoźnika miejskiego" w celu dojazdu do przystanku obsługiwanego przez "przewoźnika międzymiastowego" jest według skarżącego narażeniem pasażerów na ponoszenie zbędnych dodatkowych kosztów. "Zadania własne gminy" w następstwie konsekwencji wydania zaskarżonego postanowienia naruszają "interes społeczny i słuszny interes obywateli" z art. 7 k.p.a. Skarżący nie podzielił argumentu o nierentowności połączeń wykonywanych przez miejskiego przewoźnika w sytuacji, gdy prywatny przedsiębiorca chce podjąć działalność, licząc na osiągnięcie zysku. Jeżeli prywatnemu przedsiębiorcy opłaca się podjąć działalność, pomimo strat przewoźnika miejskiego, świadczyć to może jedynie o nieudolnym wykonywaniu przewozów przez przewoźnika miejskiego, a nie o realnym zagrożeniu ze strony prywatnego przewoźnika wynikającym z warunków rynkowych. Wobec sprzecznych interesów stron istniała potrzeba przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w trybie art. 89 § 2 k.p.a. Organ I instancji powołuje się bowiem na kolizję interesów przewoźników "miejskich" i "pozamiejskimi". Wymóg wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego określony w art. 77 § 1 k.p.a. nakazywał uzyskanie oświadczeń od stron. Jest to przesłanką przeprowadzenia rozprawy. Według skarżącego, w związku z zarzutami naruszenia prawa materialnego oraz przeprowadzenia postępowania, w którym nie wyjaśnieniono wszystkich istotnych okoliczności sprawy, wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia jest zasadny. W odpowiedzi na skargę organ II instancji powołał argumentację z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz wniósł o oddalenie skargi jako nie zasługującej na uwzględnienie. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 89 § 2 k.p.a., gdyż w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżonym postanowieniem występuje tylko jedna strona, którą jest skarżący. Nie zachodziła więc konieczność uzgodnienia interesów stron (wielu stron postępowania). Chybiony jest też zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie interesu pasażerów linii komunikacyjnej obsługiwanej przez skarżącego. Organ I instancji, jako zobowiązany do zarządzania komunikacją miejską i organizowania jej na mocy art. 7 ustawy o samorządzie gminnym, ustalił organizację wykonywania przewozów regularnych na terenie miasta, między innymi przez wyznaczenie przystanków dla pasażerów komunikacji miejskiej i pozamiejskiej. Organ uwzględnił zasady bezpieczeństwa ruchu drogowego, możliwości realizowania przewozów regularnych osób przez przewoźników w oparciu o posiadane zezwolenia na ich wykonywanie, bez narażenia się na zarzut wykonywania ich niezgodnie z zezwoleniem z powodu niemożności odjazdu z przystanku ujętego w rozkładzie jazdy o czasie w nim określonym. Celem organu było działanie umożliwiające wykonywanie przewozów zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu oraz organizowanie komunikacji miejskiej z uwzględnieniem komunikacji pozamiejskiej, zapewniające przemieszczanie się pasażerów różnych linii komunikacyjnych w określonych, dowolnych kierunkach, do określonych miejsc miasta. Organ podkreślił, że rozpatrzył w postępowaniu odwoławczym cały materiał dowodowy sprawy. Nie widział konieczności przeprowadzania innych czynności dowodowych, mając na uwadze określony sposób postępowania na podstawie art. 106 k.p.a. Organ I instancji słusznie przyjął, że odstąpienie od przyjętych zasad w rozpatrywanej sprawie stanowiłoby zagrożenie dla już istniejących linii komunikacyjnych, w rozumieniu możliwości wykonywania przewozów zgodnie z posiadanymi zezwoleniami, jak też dezorganizowałoby komunikację w mieście. W związku z tym chybiony jest też zarzut naruszenia art. 22a ust. 1 pkt 2a ustawy o transporcie drogowym. Biorąc to pod uwagę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.") umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania. W tym ostatnim przypadku jednak wyłącznie w sytuacji, gdy uchybienie przepisom prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Sąd administracyjny uwzględniając skargę może więc wyeliminować z obrotu prawnego wadliwe orzeczenie. Nie zastępuje natomiast organu administracji publicznej, nie prowadzi postępowania dowodowego we własnym zakresie i nie wydaje orzeczeń o charakterze merytorycznym. Mając na względzie powołane regulacje prawne Sąd przyjął, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Sąd nie dopatrzył się bowiem takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Z akt administracyjnych wynika, że organy orzekające rozpatrywały sprawę uzgodnienia wydania skarżącemu zezwolenia na wykonywania regularnych przewozów osób na linii regularnej W. - D. - W. (linia komunikacyjna nr [...]). Materialnoprawną podstawą podejmowanych rozstrzygnięć są przepisy art. 24 ust. 2, art. 18 ust. 1 pkt. 1e w zw. z art. 22a ust. 1 pkt 2ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. 2007, Nr 125, poz. 874 ze zm., zwana także dalej u.t.d.). Według tych przepisów decyzja o udzieleniu zezwolenia wydana przez starostę wymaga uzgodnienia z prezydentem miasta, przez które przebiega linia komunikacyjna. W świetle art. 7 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, organizacja lokalnego transportu zbiorowego jest bowiem zadaniem własnym gminy. Niesporne w sprawie jest, że odmowa uzgodnienia zmiany zezwolenia musi mieć oparcie w prawie materialnym, zawartym w art. 22a ust. 1 pkt 2 u.t.d. Według tego przepisu organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 (czyli także wymienione w tym przepisie organy uzgadniające) mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku wystąpienia sytuacji wymienionych w pkt 2a – d tego przepisu. Organy orzekające powołały się na art. 22a ust. 1 pkt 2a tego przepisu, według którego podstawa odmowy może być wykazanie, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników. Z przepisu 22a ust. 1 pkt 2 wynika, że wystąpienie jednej z przesłanek ujętych w pkt 2a – d może stanowić podstawę odmowy uzgodnienia. Oznacza to, że przepis art. 22a ust. 1 pkt 2 u.t.d. ma charakter uznaniowy. Organy administracji publicznej nie są więc zobowiązane do rozstrzygnięcia odmownego, mimo wystąpienia okoliczności wskazanej w tym przepisie. Według organów orzekających, w rozpatrywanej sprawie zachodzą okoliczności określone w dyspozycji pkt 2a. Okoliczności te mogą stanowić podstawę wydania negatywnej opinii pod warunkiem, że organ uzgadniający wykaże ich istnienie. Z uwagi na elementy uznaniowości rozstrzygnięcia podejmowanego w trybie art. 22a ust. 1 pkt 2 u.t.d., przepisy art. 7, art. 77 k.p.a. obligują organ prowadzący postępowanie do szczególnej staranności w wyjaśnieniu stanu faktycznego, zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, a następnie szczególnie starannego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Według przepisu art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, zaspokajanie potrzeb w wspólnoty samorządowej w zakresie lokalnego transportu zbiorowego jest zadaniem własnym gminy. Organ I instancji jest natomiast odpowiedzialny za prawidłowe wykonywanie tego zadania. Sąd podziela stanowisko organu II instancji, że organ I instancji zebrał materiał dowodowy, pozwalający na podjęcie stanowiska w sprawie w postępowaniu, którego celem było wydanie postanowienia w trybie art. 106 k.p.a. Podjęte rozstrzygnięcie I instancji oparte jest o ten materiał dowodowy. Według Sądu, istotne znaczenie ma powołanie się w postępowaniu administracyjnym na istniejące już obciążenie przystanków komunikacji miejskiej, niepozwalające na zatrzymywanie się tam dalszych autobusów bez narażenia na niebezpieczeństwo pasażerów oraz bez zagrożenia dla płynności ruchu na przystankach. Według Sądu, bezpodstawny jest zarzut skargi o gołosłowności czy bezpodstawności powoływania się na te zagrożenia przez organ I instancji. Sąd podkreśla, że organ I instancji jako organizator miejskiego transportu zbiorowego ma kompetencję takiego uporządkowania tego transportu, aby nie występowały wskazane zagrożenia. Sąd wskazuje na istotną w sprawie okoliczność, że skarżący jest przewoźnikiem w komunikacji pozamiejskiej, a obsługiwana przez niego linia komunikacyjna kończy się jedynie w mieście. Z uwagi na przeciążenie przystanków komunikacji miejskiej, organ I instancji dokonał segregacji transportu miejskiego od pozamiejskiego w taki sposób, że wyznaczył przystanki w mieście jednolicie dla komunikacji pozamiejskiej. Skarżący jest zatem traktowany na takich samych zasadach, jak pozostali przewoźnicy komunikacji pozamiejskiej. Bezpodstawne jest powoływanie się w skardze na dopuszczenie do konkurencji przewoźników świadczących usługi w komunikacji miejskiej. Sąd wskazał już, że skarżący jest przewoźnikiem obsługującym linie pozamiejską. Ponadto należy wskazać, że przepis art. 22a ust. 1 pkt 2 lit.a ustawy stanowi ograniczenie swobody działalności gospodarczej. Powinien on być jednak interpretowany ściśle i może być zastosowany wówczas, gdy zostaną udowodnione rzeczywiste zagrożenia (finansowe lub organizacyjne) dla istniejących linii komunikacyjnych. Samo wystąpienie konkurencji nie jest równoznaczne z zagrożeniem (wyrok NSA z dnia 17 marca 2008 r., II GSK 69/08). W rozpatrywanej sprawie organy orzekające powołały się na niekwestionowane przez skarżącego dane liczbowe, wskazujące na nierentowność komunikacji miejskiej na liniach obsługiwanych przez przewoźnika wyłonionego w przetargu publicznym. Jest to istotna okoliczność stanowiąca podstawę do odmowy wnioskowanego uzgodnienia. Zarzut naruszenia art. 89 § 2 k.p.a., polegający na nieprzeprowadzeniu rozprawy administracyjnej z uwagi na potrzebę uzgodnienia interesów stron jest bezzasadny. W sprawie występowała bowiem tylko jedna strona, którą był skarżący. Przedsiębiorcy świadczący usługi w miejskim transporcie zbiorowym nie byli natomiast stronami w tej sprawie. Sąd już stwierdził, że organy orzekające zebrały w sprawie niezbędny materiał dowodowy i wyjaśniły wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Stąd bezzasadny jest zarzut skargi naruszenia art. 7 oraz art. 77 k.p.a. polegający na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego. Powoływanie się przez skarżącego na pominięcie przy wydaniu zaskarżonego postanowienia słusznego interesu pasażerów linii komunikacyjnej obsługiwanej przez skarżącego nie ma podstawy prawnej. Zatem ochrona tych pasażerów przed ponoszeniem dodatkowych wydatków nie jest chronionym prawnie interesem skarżącego. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie jest uzasadniona i nie podlega uwzględnieniu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.