III SA/Wr 71/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska - Szostak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Tarasiewicz po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 marca 2014 r. sprawy ze skargi Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 4 pkt 9; § 7 ust.7.3 i § 11 ust.11.3 załącznika nr 1 do uchwały nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...].11.2013 r. w sprawie przyjęcia programu współpracy Gminy S. z organizacjami pozarządowymi i podmiotami o których mowa w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na rok 2014, §1 ust. 3 i § 2 ust 2 we fragmencie "poprzez wypełnienie dla każdej oferty formularza stanowiącego załącznik nr 3 do niniejszego Regulaminu", regulaminu pracy komisji konkursowej opiniującej oferty złożone na realizację zadań publicznych, stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] oraz załącznika nr 1, nr 2 i nr 3 do przedmiotowego regulaminu oddala skargę. Na sesji w dniu [...] listopada 2013 r. Rada Gminy S. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia programu współpracy Gminy S. z organizacjami o których mowa w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na rok 2014. W toku badania legalności uchwały nr [...] organ madzoru stwierdził, że: 1) § 4 pkt 9 załącznika nr 1 do uchwały narusza art. 5a ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536 ze zm., zwanej dalej ustawą o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz u.dz.p.p. ); 2) § 7 ust. 7.3. załącznika nr 1 do uchwały narusza art. 16 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie w związku z art. 151 ust. 2 i art. 221 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885-t.j.); 3) § 11 ust. 11.3. załącznika nr 1 do uchwały narusza art. 5a ust. 4 pkt 11 w związku z art. 15 ust. 2d ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie; 4) § 1 ust. 3 Regulaminu pracy komisji konkursowej opiniującej oferty złożone na realizację zadań publicznych, stanowiącego załącznik do uchwały, oraz załącznik nr 1 i 2 do przedmiotowego regulaminu, naruszają art. 15 ust. 2a-2f ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie w związku z art. 24 § 1, 3 i 4 oraz art. 27 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 zwanej dalej w skrócie k.p.a.); 5) § 2 ust. 2 Regulaminu pracy komisji konkursowej opiniującej oferty złożone na realizację zadań publicznych, stanowiącego załącznik do uchwały, we fragmencie: "poprzez wypełnienie dla każdej oferty formularza stanowiącego załącznik nr 3 do niniejszego Regulaminu" i załącznik nr 3 do przedmiotowego regulaminu naruszają art. 13 ust. 2 pkt 6 i art. 15 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Organ nadzoru powołał podstawę prawną uchwały, czyli art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U z 2013 r. poz. 594, dalej ustawą o samorządzie gminnym lub u.s.g.). w związku z art. 5a ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie i przywołał treść art. 5a ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, zgodnie z którym: "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3.". Organ Nadzoru wskazał, że określając program współpracy Rada, na podstawie art. 5a ust. 4 tej ustawy zobowiązana jest określić w jego treści w szczególności: 1) cel główny i cele szczegółowe programu; 2) zasady współpracy; 3) zakres przedmiotowy; 4) formy współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2; 5) priorytetowe zadania publiczne; 6) okres realizacji programu; 7) sposób realizacji programu; 8) wysokość środków planowanych na realizację programu; 9) sposób oceny realizacji programu; 10) informację o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji; 11) tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert.". Wojewoda wyjaśnił, że w § 4 załącznika nr 1 do uchwały nr [...] Rada, stanowiąc o formach współpracy Gminy z organizacjami pozarządowymi, dokonała wyszczególnienia form finansowych i pozafinansowych tej współpracy stanowiąc w pkt 9 tego paragrafu, że współpraca z organizacjami pozarządowymi może mieć postać "innej formy pomocy udzielanej organizacjom pozarządowym, w indywidualnie uzasadnionych przypadkach". Organ Nadzoru podkreślił, że tak sformułowana w sposób niedookreślony forma współpracy gminy z organizacjami pozarządowymi sprawia, że katalog form wymienionych w programie ma charakter otwarty, co oznacza, że możliwe jest stosowanie form współpracy w zakresie nieprzewidzianym przez uchwałę. Tymczasem stosownie do art. 5a ust. 4 pkt 4 przedmiotowej ustawy to rada gminy .jest wyłącznie uprawnioną do określania form współpracy Gminy z organizacjami pozarządowymi. Oznacza to, że Rada w kwestionowanym zapisie załącznika nr 1 do uchwały bez wyraźnego upoważnienia ustawowego przekazała innemu organowi kompetencję do dookreślenia omówionego elementu programu współpracy Gminy z organizacjami pozarządowymi i tym samym w sposób istotny naruszyła art. 5a ust. 4 pkt 4 cytowanej ustawy. Na tę okoliczność organ nadzoru powołał tezę wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000 r. (K25/99, OTK 2000/5/141): "Stosując przy interpretacji art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań (...)." Organ nadzoru zauważył, że Rada Gminy S. przekroczyła swoje kompetencje formułując treść załącznika nr 3 do Regulaminu pracy komisji konkursowej opiniującej oferty złożone na realizację zadań publicznych. W załączniku tym określone zostały kryteria oceny ofert na realizację lub wsparcie realizacji zadania publicznego, złożonych przez uczestniczące w konkursie organizacje pozarządowe. Tymczasem, jak wyjaśnił Wojewoda, z art. 13 ust. 2 pkt 6 u dz.p.p. wynika, że kryteria stosowane przy wyborze przedmiotowych ofert powinny wynikać z ogłoszenia o otwartym konkursie ofert, dokonywanego przez organ administracji publicznej zamierzający zlecić realizację zadania publicznego organizacjom pozarządowym. Organ przywołał treść art. 31 ustawy o samorządzie gminnym i podkreślił, że zamierzając zlecić organizacji pozarządowej realizację zadania publicznego w imieniu gminy, to wójt zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, w związku z ust. 2 tego artykułu, ogłasza otwarty konkurs ofert i publikuje stosowne ogłoszenie zawierające elementy wskazane w ust. 2 tego artykułu (w tym wspomniane kryteria sformułowane w spornym załączniku nr 3). Ponadto organ nadzoru powołał się na treść art. 15 ust. 1 u.dz.p.p. i podkreślił, że przy ocenie ofert należy również mieć na uwadze mierniki oceny wskazane przez samego ustawodawcę w treści tego artykułu, tym samym nie mogą to być kryteria dowolne. Wojewoda stwierdził również, że dodatkowym argumentem przemawiającym za koniecznością umieszczenia kryteriów oceny ofert w ogłoszeniu dokonywanym przez wójta, a nie w uchwale stanowiącej akt programowy, jest okoliczność, że kryteria te powinny być znane wszystkim oferentom zgodnie z zasadą jawności działania władzy publicznej oraz koniecznością respektowania konstytucyjnej zasady równego traktowania. Konsekwentnie organ nadzoru powołał fragment § 2 Regulaminu pracy komisji konkursowej opiniującej oferty złożone na realizację zadań publicznych, stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] stanowiący, że "poprzez wypełnienie dla każdej oferty formularza stanowiącego załącznik nr 3 do niniejszego Regulaminu" i podniósł, że zasadne jest stwierdzenie jego nieważności. W dalszej części uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego organ przywołał treść § 7 ust. 7.3. załącznika nr 1 do uchwały: "Dotacje mogą być przyznawane organizacjom pozarządowym na realizację zadań w wysokości: 1) 100% kosztów zadania w przypadku powierzenia zadania, 2) do 90% wysokości kosztów zadania w przypadku wspierania zadania; 10% kosztów zadania stanowi finansowy i/lub niefinansowy wkład własny organizacji (rzeczowy, merytoryczny, praca społeczna członków i wolontariat)." I wskazał, że Rada Gminy nie była upoważniona do uregulowania, w dokumencie, jakim jest program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, zasad przyznawania tym podmiotom wsparcia finansowego. Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda wskazał na treść art. 2 ust. 1 ustawy o dz.p.p. zgodnie z którym przez dotację rozumie się dotację w rozumieniu art. 127 ust. 1 pkt 1 lit, "e" oraz art. 221 ustawy o finansach publicznych oraz przywołał art. 16 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie: "Organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, przyjmując zlecenie realizacji zadania publicznego w trybie określonym w art. 11 ust. 2, zobowiązują się do wykonania zadania publicznego w zakresie i na zasadach określonych w umowie, odpowiednio o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie realizacji zadania publicznego, sporządzonej z uwzględnieniem art. 151 ust. 2 i art. 221 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz przepisów ustawy, a organ administracji publicznej zobowiązuje się do przekazania na realizację zadania dotacji." Wojewoda wywiódł, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie będzie miał przepis art. 151 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z ust. 1ntego artykułu dysponent części budżetowej może zlecić organizacji pozarządowej realizację swoich zadań na podstawie zawartej z tą organizacją umowy, przyznając jednocześnie dotację celową na realizację tych zadań. Zgodnie więc z art. 16 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie to umowa zawarta z podmiotem prowadzącym działalność pożytku publicznego określa zakres i zasady wykonania zadania publicznego. Zgodnie z art. 151 ust. 2 ustawy o finansach publicznych umowa powinna określać 1) szczegółowy opis zadania, w tym cel, na jaki dotacja została przyznana, i termin jego wykonania; 2) wysokość udzielonej dotacji i tryb płatności; 3) termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego; 4) tryb kontroli wykonywania zadania; 5) termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji. Podobną regulację zawiera art. 221 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. Zdaniem organu nadzoru analiza przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie prowadzi do wniosku, że Rada Gminy nie była upoważniona do wprowadzenia w programie zapisu dotyczącego de facto określenia zasad udzielania wsparcia finansowego w postaci dotacji dla organizacji pozarządowej lub podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, gdyż tak należy interpretować wskazanie pułapu kosztów realizowanego zadania odpowiadających wysokości udzielonej przez Gminę dotacji. Należy bowiem przy realizacji upoważnienia ustawowego mieć na uwadze, że sporna uchwała ma charakter programowy, a więc powinna zawierać ogólne zapisy dotyczące programu, natomiast nie powinna i nie może określać zasad przyznawania dotacji, gdyż są one przedmiotem uregulowania ustawowego. Uzasadniając kolejne naruszenie przez Radę Gminy S. Wojewoda zacytował § 11 ust. 11.3. załącznika nr 1 do uchwały zgodnie z którym "Kandydatem na członka komisji konkursowej może zostać każdy przedstawiciel organizacji pozarządowej mającej siedzibę na terenie Gminy S. lub działającej na rzecz jej mieszkańców, pod warunkiem, że organizacja która reprezentuje, nie będzie brała udziału w konkursie." W opinii Wojewody uregulowanie warunków, które muszą spełniać członkowie organizacji pozarządowych by zostać członkiem komisji konkursowej nie mieszczą się w zakresie upoważnienia z art. 5 a ust. 4 pkt 11 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, bowiem ustanowienie obowiązujących członków organizacji pozarządowych wymogów uczestnictwa w pracach komisji nie stanowi trybu jej powoływania ani zasad jej działania. Dodatkowo zdaniem organu nadzoru w kwestii trybu powoływania zarówno organ wykonawczy gminy (powołujący komisję) i organ stanowiący gminy (ustalający m.in. tryb powoływania i zasady działania komisji) powinny mieć na względzie m.in. art. 15 ust. 2d, gdzie ustawodawca ustanowił osobny wymóg uczestnictwa w pracach komisji konkursowej dla członków komisji reprezentujących organizacja pozarządowe. Ponadto w kwestionowanym przepisie załącznika nr 1 do uchwały Rada dokonała nieuprawnionej modyfikacji art. 5 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie gdyż ustawodawca w treści tego uregulowania nie wymaga by podmioty ubiegające się o zlecenie realizacji lub wsparcia realizacji zadania publicznego miały siedzibę na terenie danej gminy, co uczyniła Rada Gminy, formułując treść § 11 ust. 11.3 załącznika nr 1 do spornej uchwały. Organ nadzoru kontrolując legalność spornej uchwały przywołał treść § 1 ust. 3 Regulaminu pracy komisji konkursowej opiniującej oferty złożone na realizację zadań publicznych, stanowiącego załącznik do uchwały, w myśl którego: "Przewodniczący i członkowie Komisji przed pierwszym posiedzeniem, po zapoznaniu się z wykazem złożonych ofert, składają oświadczenia, których wzór określają załączniki nr 1 i 2 do niniejszego regulaminu." I wskazał, że wymienione załączniki stanowią wzór oświadczenia o bezstronności członka komisji wobec biorących udział w konkursie podmiotów oraz zobowiązania do udziału w pracach komisji. Wojewoda odnosząc się do powyższych uregulowań wskazał na treść art. 24 § 1 k.p.a. w związku z art. 15 ust. 2f u.dz.p.p. (odpowiednio 27 § 1 k.p.a.) i wskazał, że nałożenie na członka komisji konkursowej obowiązku podpisania dokumentu, w którym składa oświadczenie o swej bezstronności i zobowiązuje się do udziału w pracach komisji nie posiada oparcia w normach k.p.a., regulujących kwestię wyłączenia pracownika i mających zastosowania do członków komisji konkursowej, oraz w art. 15 ust. 2a-2f ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, regulującym podstawowe zasady powoływania i działania komisji konkursowej. Wojewoda wyraźnie podkreślił, że ustawodawca nie nakłada na pracownika administracji publicznej, a zatem na członka komisji konkursowej również, dodatkowego obowiązku związanego z wystąpieniem podstaw jego wyłączenia i jego pracami w komisji konkursowej. Jedynym obowiązkiem wyłączonego pracownika i członka komisji jest podejmowanie tylko czynności niecierpiących zwłoki ze względu na interes społeczny lub ważny interes stron danego postępowania. Wskazał tym samym na konieczność stwierdzenia nieważności załącznika nr 1 i 2 do Regulaminu pracy komisji konkursowej opiniującej oferty złożone na realizację zadań publicznych, stanowiącego załącznik do uchwały. Rada Gminy S. nie zgodziła się z treścią tego rozstrzygnięcia nadzorczego i wniosła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego skargę. Strona skarżącą zarzuciła organowi nadzoru: 1) naruszenie przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego zastosowanie pomimo braku podstaw faktycznych i prawnych; 3) naruszenie przepisu art. 5 a ust. 4 pkt 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie poprzez błędne uznanie, że rada gminy nie jest upoważniona do ustalenia "innych form pomocy udzielanej organizacjom pozarządowym, w indywidualnie uzasadnionych przypadkach"; 4) naruszenie przepisu art. 16 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie poprzez zanegowanie uprawnienia rady gminy do ustalenia treści załącznika Nr 3 do Regulaminu pracy komisji konkursowej; 5) naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 d ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie poprzez zanegowanie uprawnienia rady gminy do ustalania szczegółów związanych z powoływaniem członków komisji konkursowych;6) naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 a-2 f ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie poprzez zanegowanie uprawnienia rady gminy do ustalania treści załącznika nr 1 i nr 2 do przedmiotowego regulaminu; 7) naruszenie przepisu art. 24 i nast. K.p.a. poprzez przyjęcie, że treść załącznika nr 1 i nr 2 do Regulaminu pracy komisji konkursowej wyłącza lub w sposób niedopuszczalny modyfikuje treść tych przepisów. Formułując powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając swoje zarzuty strona skarżąca wskazała, że Wojewoda zanegował ustawowe jej uprawnienie do stanowienia przepisów, które uwzględniają specyfikę związaną z działalnością na terenie tej gminy organizacji pozarządowych, lecz także wieloletnią i wypracowaną w toku współpracy z tymi organizacjami praktykę stosowania prawa. Niezależnie od powyższego, strona skarżąca podkreśliła, że organ nadzoru nie wyjaśnił motywów swojego rozstrzygnięcia w zakresie uchylenia załącznika nr 3 do Regulaminu pracy komisji konkursowej. Dodatkowo niezrozumiałym dla strony skarżącej jest negowanie przez organ nadzoru treści załączników nr 1 i Nr 2 do Regulaminu pracy komisji konkursowej, gdyż pozostają one zgodne z regulacją przepisu art. 15 ust. 2 f ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie i w żaden sposób nie wyłączają bądź nie modyfikują regulacji zawartych w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. podtrzymał stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w rozważaniach nad stanem prawnym i faktycznym przyjął, co następuje; Według art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem rozstrzygnięć nadzorczych zaskarżonych przez jednostki samorządu terytorialnego. W takim postępowaniu przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt. 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) jest legalność aktu nadzoru. Sąd administracyjny bada zatem, czy akt nadzoru z uwagi na jego treść i argumentację uzasadnienia może pozostać w obrocie prawnym. Aby ocenić zgodność z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego należy podkreślić, że taki akt wojewody powinien w pełni przedstawiać wszystkie przesłanki jego wydania. Organ nadzoru obowiązany jest sporządzić prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne, wykazać sprzeczność z prawem zakwestionowanych postanowień nadzorowanego aktu (uchwały lub zarządzenia), wyjaśnić sens naruszonych przepisów (np. wyrok NSA z dnia 24 września 2002 r. sygn. akt II SA/Wr 3142/01 OSS 2003/3175 wyrok NSA z dnia 21 maja 2001 r. sygn. akt SA/Kr 541/01 OSS 2002/1/118, wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2000 r. - sygn. akt III SA 397/00 ONSA 2001/3/117 i wiele innych). Wynika to z art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi o możliwości akceptacji rozstrzygnięcia nadzorczego przez sąd administracyjny. Sąd administracyjny nie może natomiast zastąpić organu nadzoru w wykonaniu jego obowiązku, w szczególności poprzez uzupełnianie czy wyjaśnienie wywodów. Organ nadzoru powinien zatem wyrażać precyzyjnie przesłanki rozstrzygnięcia nadzorczego. Nie może to być przedmiotem domysłów lub domniemań. Jeżeli organ nadzoru postanowił stwierdzić nieważność przepisów kontrolowanej uchwały organu gminy, to uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego musi dowieść sprzeczności z prawem tych przepisów. W ocenie Sądu organ nadzoru wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze o stwierdzeniu nieważności powołanych przepisów uchwały rady gminy spełnił ciążący na nim obowiązek wykazania sprzeczności z prawem tych przepisów, co spowodowało oddalenie skargi. Sąd stwierdził, że ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie wprowadza innych kryteriów oceny przez organ nadzoru prawidłowości aktu organu gminy niż zgodność z przepisami prawa. W literaturze przyjmuje się, że podstawą do stwierdzenia nieważności aktu organu gminy powinno być jedynie istotne naruszenie ustawowego prawa ustrojowego, materialnego czy proceduralnego. Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają więc dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Ustalenie treści tych pojęć musi więc nastąpić poprzez wykorzystanie dorobku doktryny i orzecznictwa, gdyż podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego może być tylko istotne naruszenie prawa. Do rodzajów naruszeń przepisów skutkujących nieważnością uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego zaliczyć należy takie naruszenie jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały (por. B. Adamiak "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego", ST 97/4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 13 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 1174/05 stwierdził, że kategoria nieistotnych naruszeń prawa obejmuje naruszenia drobne, mało znaczące, niedotyczące istoty zagadnienia. Za nieistotne naruszenia prawa należy uznać takie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości , jak : nieścisłość prawna, czy tez błąd, który nie ma wpływu na istotną treść będącego przedmiotem rozstrzygnięcia organu nadzorczego aktu organu gminy. Dodatkowo zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (przywołanym w odpowiedzi na skargę) z dnia 14 kwietnia 2000 r. , sygn.. akt I SA/Wr 1789/99 "...można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które należy zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważności uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał." (publ. LEX nr 49428) Przypomnieć również należy, w tym miejscu uzasadnienia, powoływany przez Wojewodę art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa" O ile więc jednostka ma swobodę działania zgodnie z zasadą, że co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo, jest dozwolone, to organy władzy publicznej mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia, przy czym obywatel może zawsze domagać się podania podstawy prawnej, na jakiej organ podjął konkretną działalność. Jest to zgodne z wymogami wynikającymi z zasady demokratycznego państwa prawnego (W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz, Zakamycze 2002, wyd. V). Oznacza to, że każde działanie organu władzy publicznej musi znajdować uzasadnienie w przepisie aktu prawnego wyższego rzędu. Dotyczy to również organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto akty prawa stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego powinny regulować tylko te kwestie, które wynikają z normy kompetencyjnej. Z kolei kwestie te powinny być regulowane tylko przez ten organ, który jest wskazany w normie kompetencyjnej. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowią przepisy ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Wojewoda badając legalność uchwały stwierdził, że § 4 pkt 9, § 7 ust.7.3, § 11 ust. 11.3 załącznika nr 1 do uchwały oraz § 1 ust. 3 Regulaminu pracy komisji konkursowej opiniującej oferty złożone na realizację zadań publicznych stanowiącego załącznik do uchwały oraz załącznik nr 1 i 2 do tego regulaminu naruszają kolejno w sposób istotny art. 5a ust.4 pkt 4 u.dz.p.p., art. 16 ust.1 u.dz.p.p., w zw. z art. 151 ust. 2 i art. 221 ust.3 ustawy o finansach publicznych, art. 5a ust. 4 pkt 11 w zw. z art. 15 ust. 2d u.dz.p.p.art. 15 ust. 2a – 2f u.dz.p.p. w zw. z z art. 24 § 1, 2, 3 i 4 oraz 27 § 1 zd. pierwsze k.p.a., art. 13 ust. 2 pkt 6 i art. 15 ust. 1 u.dz.p.p. Pierwszym istotnym naruszeniem prawa (art. 5a ust. 4 pkt 4 u.dz.p.p.) jakiego dopuściła się Rada Gminy przy uchwalaniu spornej ustawy, jest w opinii Wojewody (oraz Sądu), uchwalenie § 4 pkt 9 załącznika nr 1 do uchwały zgodnie z którym "Współpraca pomiędzy Gminą S., a organizacjami pozarządowymi odbywa się w następujących formach finansowych i pozafinansowych :....9) innej formy pomocy udzielanej organizacjom pozarządowym, w indywidualnie uzasadnionych przypadkach." W tym miejscu należy wskazać, że normę kompetencyjną do uchwalenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie zawiera art. 5a u.dz.p.p., wskazując jednocześnie minimalny zakres przedmiotowy takiego programu. Według art. 5a ust. 4 ustawy: "Program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 zawiera w szczególności: 1) cel główny i cele szczegółowe programu; 2) zasady współpracy; 3) zakres przedmiotowy; 4) formy współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2; 5) priorytetowe zadania publiczne; 6) okres realizacji programu; 7) sposób realizacji programu; 8) wysokość środków planowanych na realizację programu; 9) sposób oceny realizacji programu; 10) informację o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji; 11) tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert." W przywołanym unormowaniu, stanowiącym katalog otwarty ujętych w nim elementów, ustanowiono niezbędne minimum zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania w uchwale. Użycie sformułowania "w szczególności" świadczy o pozostawieniu możliwości wprowadzenia w programie dodatkowych elementów, jednak niezbędne dla wypełnienia normy kompetencyjnej wyrażonej w art. 5a ust. 4 ustawy jest uregulowanie w pierwszej kolejności wszystkich wskazanych zagadnień. Są to składniki, które ustawodawca uznał za niezbędne dla wypełnienia funkcji, jaką ma pełnić program współpracy Wymóg przewidziany w art. 5a ust. 4 pkt 4 u.dz.p.p. nakłada na organ stanowiący gminy określenie form współpracy tej gminy z organizacjami pozarządowymi i to wyłącznie Rada Gminy jest uprawniona do określenia tych form współdziałania. Natomiast sformułowanie § 4 pkt 9 załącznika nr 1 do uchwały powoduje, że inny organ niż rada, w drodze innego aktu niż uchwała, będzie mógł dodać nieprzewidziane przez uchwałę formy współpracy z organizacjami pozarządowymi. Sąd podziela stanowisko Wojewody, że sporny zapis załącznika nr 1 do uchwały powoduje możliwość stosowania form współpracy z tymi organizacjami w zakresie nieprzewidzianym przez uchwałę, wprowadza to niepewność dla organu wykonawczego gminy co do prawidłowej realizacji uchwały i powoduje, że rada bez wyraźnego upoważnienia ustawowego przekazała innemu organowi kompetencję do dookreślenia tego fragmentu programu współpracy Gminy S. z organizacjami pozarządowymi. Tym samym zarzut naruszenia przez Wojewodę przepisu art. 5 a ust. 4 pkt 4 wskazany przez radę Gminy w skardze jest nieuzasadniony. Wojewoda D. zakwestionował nadto w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym unormowanie § 7 ust. 7.3 załącznika nr 1 do uchwały, w którym Rada Gminy S. określiła zasady przyznawania organizacjom pozarządowym wsparcia finansowego poprzez wskazanie wysokości dotacji i uzależniając ją od form realizowania zadania przez te organizacje. Organ nadzoru wskazał tymczasem na brak upoważnienia organu stanowiącego gminy do takiego działania. Pogląd ten znajduje wsparcie w obowiązującym prawie. Trzeba przede wszystkim zauważyć, że – stosownie do dyspozycji art. 2 pkt 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie – przy wykładni jej unormowań odwołujących się do "dotacji" należy sięgać do art. 127 ust. 1 pkt 1 lit. e) oraz art. 221 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Według pierwszego z przepisów, dotację celową stanowią środki przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie zadań zleconych do realizacji organizacjom pozarządowym. W art. 221 ustawy o finansach publicznych postanowiono natomiast, że podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje celowe na cele publiczne, związane z realizacją zadań tej jednostki, a także na dofinansowanie inwestycji związanych z realizacją tych zadań (art. 221 ust. 1), przy czym zlecenie zadania i udzielenie dotacji następuje zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a jeżeli dotyczy ono innych zadań niż określone w tej ustawie – na podstawie umowy jednostki samorządu terytorialnego z takim podmiotem (art. 221 ust. 2). Zgodnie zaś z treścią art. 16 ust. 1 u.dz.p.p. "Organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, przyjmując zlecenie realizacji zadania publicznego w trybie określonym w art. 11 ust. 2, zobowiązują się do wykonania zadania publicznego w zakresie i na zasadach określonych w umowie, odpowiednio o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie realizacji zdania publicznego, sporządzonej z uwzględnieniem art. 151 ust. 2 i art. 221 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz przepisów ustawy, a organ administracji publicznej zobowiązuje się do przekazania na realizację zdania dotacji." Przywołane unormowania pozwalają stwierdzić, że określenie dotacji oraz zasad ich przyznawania należy do materii ustawowej. W żaden bowiem sposób nie da się z upoważnienia zawartego w art. 5a ust. 1 i ust. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie wyprowadzić, w tym zakresie, kompetencji dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Żaden z obligatoryjnych elementów (art. 5a ust. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie) programu współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 tej ustawy nie formułuje uprawnienia rady gminy do określenia w uchwale stanowiącej roczny program współpracy rodzajów przyznawanych dotacji, czy zasad ich przyznawania. Dalej Sąd podkreśla, że Wojewoda D. w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym słusznie za istotnie naruszające prawo uznał treść § 11 ust. 11.3 załącznika nr 1 do uchwały w którym stwierdzono, że " Kandydatem na członka komisji konkursowej może zostać każdy przedstawiciel organizacji pozarządowej mającej siedzibę na terenie Gminy S. lub działającej na rzecz mieszkańców, pod warunkiem, że organizacja, którą reprezentuje, nie będzie brała udziału w konkursie." Przyznać bowiem należy rację organowi nadzoru, który w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wskazał na treść art. 5a ust. 1 pkt 11 i wywiódł, że Rada Gminy powinna w programie współpracy z organizacjami pozarządowymi określić tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert, czyli powinna ustanawiać reguły, metody postepowania, na podstawie których komisje będą funkcjonować. Natomiast uregulowanie warunków, które muszą spełniać członkowie organizacji pozarządowych by zostać członkiem komisji konkursowej nie mieszczą się w upoważnieniu wynikającym z przywołanego art. 5a ust. 4 pkt 11 u.dz.p.p. Nadto Sąd zgadza się z Wojewodą, że w zapisie § 11 ust. 11.3 zał. nr 1 do uchwały Rada Gminy S. zmodyfikowała art. 5 ust 1 u.dz.p.p - wprowadzając dodatkowo dla organizacji pozarządowych ubiegających się o zlecenie realizacji lub wsparcia zadania publicznego - wymóg posiadania siedziby na terenie danej miny. Akceptacji wymaga również stanowisko Wojewody, w którym wskazał na treść art. 15 ust. 2d u.dz.p.p. i podkreślił, że sam ustawodawca ustanowił już wymóg dla członków komisji konkursowej reprezentujących organizacje pozarządowe, gdzie wykluczył aby udział w takiej komisji brali przedstawiciele organizacji pozarządowych biorących udział w danym konkursie. Z tego powodu nie można uznać zarzutów skargi w zakresie naruszenia przez organ nadzorczy przepisu art. 15 ust. 2d u.dz.p.p. za zasadne. Rada Gminy wadliwie bowiem powtórzyła unormowanie ustawowe w załączniku nr. 1 do uchwały oraz zmodyfikowała wymogi ustawowe w stosunku do organizacji pozarządowych ubiegających się zlecenie, wsparcie realizacji zadania publicznego. Sąd nie podziela również poglądu Rady Gminy aby organ nadzoru naruszył przepis art. 24 k.p.a. oraz art. 15 ust. 2a-2f u.dz.p.p. przy ocenie legalności załącznika nr 1 i 2 do Regulaminu pracy komisji konkursowej opiniującej oferty. W rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda zakwestionował legalność § 1 ust. 3 Regulaminu pracy komisji konkursowej opiniującej oferty złożone na realizację zadań publicznych, stanowiącego załącznik do uchwał, oraz załącznik nr 1 i 2 do tego regulaminu, jako naruszające art. 15 ust. 2a-2f u.dz.p.p. w zw. zart 24 § 1, 3 i 4 i art. 27 zd. pierwsze k.p.a. Przyjęte w zaskarżonym § 1 oraz załącznikach rozwiązania odnoszące się do obowiązku złożenia przez przewodniczącego i członków komisji oświadczeń o ich bezstronności wobec biorących udział w konkursie podmiotów i zobowiązania do udziału w pracach komisji pozostają w dysharmonii z dyspozycją art. 15 ust. 2f ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, nakazującej do członków komisji konkursowej biorących udział w opiniowaniu ofert stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wyłączenia pracownika. Unormowania zawarte w art. 24 § 1 i § 3 k.p.a. mają charakter bezwzględnie obowiązujący i w sytuacji, gdy zachodzi uzasadnione podejrzenie co do powiązania jurora z oferentem, powinny obligować wójta, jako powołującego komisję konkursową, do odsunięcia takiego członka komisji konkursowej od wszystkich czynności dokonywanych w postępowaniu ofertowym obejmującym to samo przedsięwzięcie. Myślą leżącą u podstaw rozwiązań normatywnych przyjętych w art. 24 k.p.a. było niewątpliwie dążenie do zachowania bezstronności i obiektywizmu osób uczestniczących w całym postępowaniu, we wszystkich jego fazach, a nie jedynie w niektórych fragmentach, zwłaszcza gdy w takim postępowaniu występuje wielość podmiotów konkurujących ze sobą w ubieganiu się o stosowną koncesję, czy też zezwolenie, jak i o przyjęcie oferty. Nieprzypadkowo zatem w art. 15 ust. 2f ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie odesłano do przepisów k.p.a. dotyczących wyłączenia pracownika. Sąd wskazuje również, że organ nadzoru w zaskarżonym rozstrzygnięciu trafnie wskazał, że nałożenie na członka komisji konkursowej obowiązku podpisania dokumentu, w którym składa oświadczenie o swojej bezstronności i zobowiązuje się do udziału w pracach komisji nie znajduje podstawy w przepisach k.p.a. regulujących kwestię wyłączenia pracownika i mających zastosowanie do członków komisji konkursowej oraz w art. 15 ust. 2a-2f u.dz.p.p. regulującym podstawowe zasady powoływania i działania komisji konkursowej. W ocenie Sądu na akceptację – nie zasługuje – stanowisko Gminy jakoby Wojewoda nie uzasadnił w swoim rozstrzygnięciu nadzorczym kwestii badania legalności załącznika nr 3 do Regulaminu pracy komisji konkursowej opiniującej oferty złożone na realizację zadań publicznych. Załącznik ten zawiera kryteria oceny ofert na realizację lub wsparcie realizacji zadania publicznego, złożonych przez uczestniczące w konkursie organizacje pozarządowe. Słusznie Wojewoda wskazał na treść art. 13 ust. 2 pkt 6 u.dz.p.p. i podkreślił, że kryteria stosowane przy wyborze ofert powinny wynikać z ogłoszenia konkursie ofert dokonywanych przez organ administracji publicznej zamierzający zlecić realizacje zadania publicznego. Organem tym jest w myśli art. 31 u.s.g. wójt i to on na podstawie art. 13 ust. 1 u.dz.p.p. ogłasza otwarty konkurs i publikuje stosowne ogłoszenie zawierające miedzy innymi wspomniane kryteria. Jak właściwie wskazał Wojewoda w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego nie mogą to być kryteria dowolne, gdyż powinny uwzględniać normy określone w art. 15 ust. 1 u.dz.p.p. Należy wiec zgodzić się z stanowiskiem Wojewody o przekroczeniu przez Radę Gminy upoważnienia ustawowego ujętego w ustawie u.dz.p.p. i podzielić jego twierdzenia o naruszeniu kompetencji przypisanych wójtowi (at. 31 u.s.g. w zw z art. 13 ust. 2 pkt 6 u.dzi.p.p..) Tym samym zarzut skargi odnoszący się do naruszenia przy ocenie legalności treści załącznika nr 3 do przedmiotowego regulaminu art. 16 ust. 1 u.dz. p.p. jest niezasadny Biorąc pod uwagę powyższe rozważania na akceptacje zasługuje stanowisko Wojewody o stwierdzeniu nieważności również § 2 ust. 2 Regulaminu pracy komisji konkursowej opiniującej oferty złożone na realizację zadań publicznych, stanowiącego załącznik do uchwały, we fragmencie "poprzez wypełnienie dla każdej oferty formularza stanowiącego załącznik nr 3 do niniejszego regulaminu." Opisane uchybienia w uchwale dotyczącej rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotowymi należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa, Z tych względów – stosownie do dyspozycji art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – należało orzec jak w punkcie I sentencji wyroku. Postanowienie zawarte w punkcie II sentencji znajduje umocowanie w art. 152 tej ustawy.