III SA/Wr 863/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk, Protokolant Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w K. na czynność Starosty J. w przedmiocie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu drogowego dróg powiatowych nr [...] i dróg gminnych w ciągu ulic [...] i [...] w miejscowości K. oddala skargę. Z upoważnienia Starosty J. Dyrektor Wydziału Komunikacji w Starostwie Powiatowym zatwierdził dnia [...] r. (Zatwierdzenie Nr [...]) projekt organizacji ruchu drogowego wymienionych dróg powiatowych, powołując się na art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tj, Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, dalej jako p.r.d.), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. Nr 177, poz. 1729), rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz.U. Nr 170, poz. 1393) oraz na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. Nr 220, poz. 2181). Pismem z dnia [...] r. "A" Sp. z o.o. z siedzibą w K. wezwał Starostę J. do usunięcia naruszenia prawa, powołując się na art. 88 ust. 1 w zw. z art. 87 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, na art. 10 ust. 5 p.r.d. oraz na na § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Rozstrzygnięciu temu "A" zarzucił cały szereg naruszeń wskazanych przepisów ustawy o drogach publicznych, rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. oraz art. 8 k.p.a. Z ostrożności procesowej "A", na wypadek opracowania i zatwierdzenia po dniu [...] r. nowego projektu organizacji ruchu drogowego, dla wymienionych dróg gminnych, "A" wezwał także do usunięcia naruszenia prawa przez ten projekt, który z upoważnienia Starosty J. Dyrektor Wydziału Komunikacji w Starostwie Powiatowym zatwierdził dnia [...] r. (Zatwierdzenie Nr [...]). Projekt zatwierdzony dnia [...] jest zatem przedmiotem niniejszego postępowania sądowo administracyjnego. Odpowiadając pismem z dnia [...] r. na wezwanie Starosta J. wskazał, że wezwanie jest nieuzasadnione i nie może być uwzględnione. Podniósł, że przepisy art. 87 oraz 88 u.s.p., na które powołuje się "A" mają zastosowanie do działań starosty o charakterze generalnym. Kwestionowane działanie starosty nie ma takiego charakteru. "A" zarzuca natomiast naruszenie tym działaniem interesu o charakterze prywatnym, gospodarczym. Powołane przepisy ustawy o samorządzie powiatowym nie służą ochronie takich interesów. "A" wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą czynność prawną Starosty J. polegającą na zatwierdzeniu projektu organizacji ruchu drogowego dla dróg powiatowych Powiatu J., w zakresie dotyczącym wprowadzenia ograniczeń w poruszaniu się pojazdów o masie całkowitej przekraczającej 12 ton po drogach powiatowych na terenie miejscowości K., w Gminie M., żądając uchylenia w całości zaskarżonej czynności. Powołał się przy tym na naruszenie wskazanych przepisów Prawa o ruchu drogowym, rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. oraz k.p.a. W dalszych pismach kierowanych do Sądu skarżący uzupełniał swe żądania oraz wskazywał ich podstawy prawne. W szczególności formułował zarzuty dotyczące naruszeń prawa mających miejsce w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zatwierdzenia Nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wniósł o oddalenie skargi, zarzucając skarżącemu brak legitymacji czynnej oraz niezasadność zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji publicznej pod względem jego słuszności czy celowości. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Na wstępie należy wyjaśnić, że na podstawie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym, przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach krajowych oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, organ zatwierdzający organizację ruchu na podstawie projektu nie załatwia sprawy administracyjnej indywidualnie oznaczonego podmiotu. Organ podejmuje czynności organizacyjno - techniczne z zakresu zarządzaniem ruchem drogowym. Postępowanie, w toku którego sporządzany jest projekt zarządzania ruchem oraz nastepuje jego zatwierdzenie, ma charakter wewnątrzadministracyjny i toczy się bez udziału osób trzecich (wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lipca 2008 r., VI SA/Wa 109/06, Lex nr 243069). Należy rozważyć, czy czynność starosty polegająca na zatwierdzeniu organizacji ruchu jest czynnością prawną, o jakiej mowa w art. 88 ust. 1 w zw. z art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym, która może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Według art. 87 ust. 1 u.s.p., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis ten odnosi się do organów kolegialnych powiatu, mogących podejmować uchwały, czyli według art. 8 ust. 2 u.s.p., do rady oraz zarządu powiatu. Zgodnie z art. 88 ust. 1 u.sp., przepisy art. 87 stosuje się odpowiednio, gdy organ powiatu nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Można zatem przyjąć, że powołana regulacja ma zastosowanie także do czynności starosty. Powstaje pytanie, czy skarżący mógł w trybie przewidzianym w powołanych przepisach ustawy o samorządzie powiatowym zaskarżyć do sądu administracyjnego czynność prawną polegającą na zatwierdzeniu organizacji ruchu. Skarżący spełnił bowiem przesłankę formalną umożliwiającą wniesienie skargi do Sądu, gdyż pismem z dnia [...] r. wezwał starostę do usunięcia naruszenia prawa (art. 87 ust. 1 u.s.p.), na co uzyskał odpowiedź organu w piśmie z dnia [...] r. Oceniając zaskarżoną czynność należy przyjąć, że stosownie do treści art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), starosta jest organem zarządzającym ruchem na drogach powiatowych. Warunki tego zarządzania określono w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. z 2003 r. Nr 177, poz. 1729). Rozporządzenie to określa m.in. szczegółowe warunki zarządzania ruchem na drogach publicznych. Działania w zakresie szeroko rozumianego zarządzania ruchem są realizowane przez takie czynności organizacyjno - techniczne, jak: opracowywanie, rozpatrywanie i zatwierdzanie projektów organizacji ruchu, przekazywanie zatwierdzonych projektów organizacji ruchu do realizacji, nadzór nad zgodnością organizacji ruchu z zatwierdzonym projektem, nadzór i analiza obowiązującej organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa ruchu i jego efektywności, a także nadzór nad zarządzaniem ruchem. Obowiązkiem starosty jako organu zarządzającego ruchem, według § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem, jest rozpatrywanie projektów i wniosków dotyczących organizacji ruchu i zmian w organizacji ruchu. Projekt organizacji ruchu, o którym mowa w rozporządzeniu z dnia 23 września 2003 r. nie tworzy jednak bezpośrednio obowiązków dla obywateli czy innych podmiotów usytuowanych w sferze zewnętrznej organu. Nie mają oni zatem obowiązku podporządkowania się zatwierdzonemu projektowi (postanowienie WSA w Warszawie z dnia 15 maja 2007 r., VI SAB/Wa 36/06, Lex nr 347769). Jest to bowiem akt o charakterze wewnętrznym, skierowany do zarządu drogi publicznej lub do jednostki wprowadzającej organizację ruchu, o których jest mowa w rozporządzeniu z dnia 23 września 2003 r. Podmioty zewnętrzne mają dopiero obowiązek podporządkowania się ustawionemu znakowi drogowemu, który tworzy obowiązek określonego zachowania. Czynność wójta gminy, polegająca na ustawieniu znaku drogowego w określonym miejscu drogi publicznej, zgodnie z uprzednio zatwierdzonym projektem organizacji ruchu, ma charakter czynności materialno-technicznej z zakresu administracji publicznej, która może być zaskarżona do sądu (postanowienie WSA w Łodzi z dnia 29 listopada 2007 r., III SA/Łd 415/07, Lex nr 359767). Skardze do sądu podlegają również "inne czynności" organu administracji publicznej wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Są to jednak wyłącznie te czynności, które mieszczą się w zakresie zadań administracji publicznej i dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Dalszymi, obligatoryjnymi cechami tych czynności organu, niezbędnymi do zakwalifikowania ich do kategorii działań podlegających kontroli sądowej, to ich charakter zewnętrzny i skierowanie ich do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie organowi. Jedynie takie czynności mogą stać się przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Jak już przyjęto, zatwierdzenie projektu organizacji ruchu jest natomiast aktem o charakterze wewnętrznym, skierowanym do organu administracji publicznej, w zakresie właściwości którego leży realizacja tego planu. Sąd stwierdza, że skarżący nie udowodnił, że kwestionowana przez skarżącego czynność Starosty J. narusza jego prawa. W tym stanie rzeczy, Sąd nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonej czynności, na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.