III SA/Wr 873/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec, Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis, Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, (sprawozdawca), Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 marca 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na § 4 uchwały Rady Miejskiej w S. oraz § 6 pkt 1, § 7 pkt 1, § 10 pkt 1 Statutu Zakładu Gospodarki Komunalnej w S. stanowiącego załącznik do uchwały z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia Statutu Zakładu Gospodarki Komunalnej w S. I. stwierdza nieważność § 4 zaskarżonej uchwały oraz § 6 pkt 1, § 7 pkt 1, § 10 pkt 1 Statutu Zakładu Gospodarki Komunalnej w S. stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały; II. określa, że zaskarżona uchwała wraz z załącznikiem nie podlegają wykonaniu w zakresie w jakim stwierdzono nieważność. Na sesji w dniu [...] r. Rada Miejska S. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia statutu Zakładu Gospodarki Komunalnej w S. Wojewoda działając na podstawie na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zmianami) zwanej w dalszej części uzasadnienia w skrócie "u.s.g." oraz art. 50 § 2, art. 52 § 2, art. 53 § 1 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) zwanej w dalszej części uzasadnienia w skrócie "p.p.s.a.", zaskarżył § 4, § 6 pkt 1, § 7 pkt 1 oraz § 10 pkt 1 tej uchwały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnosząc o stwierdzenie nieważności powyższych paragrafów. Organ nadzoru zarzucił w skardze iż § 4 uchwały, który stanowi , że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa D." został podjęty z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 10 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449 ). Uzasadniając zarzut sformułowany w skardze organ nadzoru powołał treść art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 10 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych oraz art. 88 Konstytucji RP i wywodził, że przepisy Konstytucji RP, ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych nie przewidują obowiązku ogłaszania uchwał niezawierających przepisów powszechnie obowiązujących w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nadto w rozstrzyganej sprawie niespełniony jest również warunek o jakim mowa w art. 13 pkt 10 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych czyli wymóg ogłoszenia aktu prawnego w wojewódzkim dzienniku urzędowym na podstawie przepisy szczególnego. Organ nadzoru powołał się na literaturę przedmiotu i podkreślił, że z przepisów ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wynika dla organów stanowiących gmin bezwzględny obowiązek określania trybu wejścia w życie uchwalanych aktów prawa miejscowego, polegającego na ich ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz określeniu terminu ich wejścia w życie co najmniej 14 dni od dnia ogłoszenia. Ogłoszenie jest niezbędnym warunkiem wejścia w życie wszystkich rodzajów aktów prawnych, tak powszechnie obowiązującego prawa jak i aktów prawa miejscowego. Jest to zasada niezwykle ważna, gdyż oznacza, że akt prawny, który nie został należycie ogłoszony prawnie nie istnieje, nie może zatem obowiązywać i wywoływać skutków prawnych. Podsumowując strona skarżąca podkreśliła, że należy uznać, iż uchwała z dnia [...] r. Nr [...] weszła w życie z chwilą jej podjęcia. Uzasadniając pozostałe zarzuty skargi Wojewoda D. wskazał, że § 6 pkt 1 załącznika do uchwały nr [...] stanowi: "W zakresie administrowania i zarządzania mieszkaniowym zasobem Gminy S., do obowiązków Zakładu należy w szczególności: 1) przygotowywanie, zawieranie, zmienianie i wypowiadanie umów najmu lokali należących do mieszkaniowego zasobu Gminy S., w tym przekazywanie i odbiór przydzielonych lokali lokatorom." W § 7 pkt 1 załącznika do uchwały czytamy: "W zakresie administrowania nieruchomościami wspólnymi, do obowiązków zakładu należy: 1) reprezentowanie Gminy S. jako właściciela we wspólnotach mieszkaniowych." Z kolei według § 10 pkt 1 załącznika do przedmiotowej uchwały: "W zakresie prowadzenia targowiska miejskiego do obowiązków Zakładu należy w szczególności : 1) zawieranie umów na rezerwację i zajmowanie stanowisk handlowych na targowisku." Organ nadzoru przywołał treść art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 46 ust. 1 u.s.g. i wywiódł, że przyznanie w drodze uchwały Rady Miejskiej Zakładowi Usług Komunalnych kompetencji związanych z szeroko rozumianym zarządzaniem mieniem gminy stanowi, wobec brzmienia wspomnianych przepisów wkroczenie w kompetencje Burmistrza. To Burmistrz jako dysponent mienia komunalnego jest władny do dokonywania oświadczeń woli w zakresie zawierania, zmiany, wypowiadania czy rozwiązywania umów dotyczących nabycia praw do określonych składników mienia gminnego. Strona skarżąca wyjaśniła, że kompetencje w zakresie stosunków cywilnoprawnych, odnoszące się do podejmowania wskazanych w kwestionowanych przepisach załącznika do uchwały czynności, Burmistrz może na podstawie art. 47 ust. 1 u.s.g. gminnym przekazać kierownikom gminnych jednostek organizacyjnych. W opinii Wojewody D. to Burmistrz, a nie Rada Miejska posiada kompetencje do udzielenia kierownikowi jednostki organizacyjnej gminy (w rozpatrywanym przypadku kierownikowi Zakładu Gospodarki Komunalnej w S.) pełnomocnictwa (upoważnienia) do m.in. zawierania umów dotyczących najmu lokali należących do mieszkaniowego zasobu gminy, umów najmu stanowisk na gminnym (miejskim) targowisku czy występowania w imieniu gminy w stosunkach zewnętrznych (reprezentacja). Organ nadzoru powołał się w uzasadnieniu skargi na treść artykułu, który ukazał się w Rzeczpospolitej Nr 3/5 z 2003 r. G. Bieńka pt " Gdy gmina sprzedaje, oddaje w dzierżawę, użycza" i zacytował, że zgodnie z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym: "Wójt kieruje sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz." Na podstawie tego przepisu wyłącznie wójt (burmistrz, prezydent miasta), jako organ osoby prawnej jest wyrazicielem woli gminy na zewnątrz, a pozostałe osoby wymienione w art. 46 ust. 1 i art. 47 u.s.g., mogą być jedynie pełnomocnikami gminy, zgodnie z zakresem udzielonego przez wójta pełnomocnictwa. Kończąc organ nadzoru podkreślił, że upoważnienie Zakładu Gospodarki Komunalnej (w osobie Kierownika) przez Radę Miejską do reprezentowania Gminy jako właściciela w zakresie gospodarowania nieruchomościami wspólnymi jest istotnym naruszeniem prawa. W odpowiedzi Rada Miejska w S. wniosła o oddalenie skargi w zakresie odnoszącym się do zarzutu stwierdzenia nieważności § 4 uchwały z dnia [...] r. Nr [...] w uzasadnieniu podniosła, że: uchwała nr [...] jest aktem prawa miejscowego, który w swojej treści zawiera istotne elementy, normy prawne obowiązujące nie tylko pracowników wchodzących w strukturę organizacyjną Zakładu, lecz również mieszkańców Gminy S. Dodatkowo podkreślenia wymaga fakt, iż w dniu [...] r. w Dzienniku Urzędowym Województwa D. nr [...], pod pozycją [...] zostały opublikowane zmiany Statutu S. Ośrodka Kultury, który tak jak Zakład Gospodarki Komunalnej jest jednostką organizacyjną Gminy S., a jego publikacja nie została w żaden sposób zakwestionowana. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej wyżej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., nie wprowadza innych kryteriów aniżeli zgodność z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Również ustawa z dnia 8 marca 1990 r. – o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm. zwany dalej w skrócie "u.s.g.") nie wprowadza innych kryteriów aniżeli kryterium zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z przepisami prawa. Według art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przytoczony przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. nie określa jednak jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Według art. 91 u.s.g. "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne ( ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa ( ust. 4). Zgodnie więc z treścią art. 91 ust 4 u.s.g., o tym czy stwierdza się nieważność zaskarżonego aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, czy też ogranicza się do stwierdzenia, że został wydany z naruszeniem prawa, przesądza waga stwierdzonego naruszenia. W orzecznictwie sądowo – administracyjnym przyjmuje się, że naruszenie prawa przejawia się przez podjęcie uchwały przez niewłaściwy organ, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, błędne zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy naruszenie procedury podjęcia uchwały. Powołana ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia więc dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy, a mianowicie istotne naruszenia prawa i nieistotne naruszenia prawa, nie określa jednak rodzaju naruszenia prawa , które należy zaliczyć do określonej kategorii wad. Tak więc badając czy organ administracyjny nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością uchwały sąd – w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. – nie jest związany sformułowanymi w niej zarzutami i wnioskami skargi, lecz obowiązany jest oprzeć się na konstytucyjnej zasadzie praworządności, która wiąże wszystkie organy administracji publicznej, w tym organy samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie i w granicach prawa to działanie organu, który na podstawie przepisu prawa jest właściwy a jego działanie znajduje oparcie w przepisach prawa. Zgodnie zaś z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy, należy pokreślić, iż spór między Wojewodą D. jako organem nadzoru, a Radą Miejską w S. dotyczy problemu czy statut Zakładu Gospodarki Komunalnej ustanowiony uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] stanowi akt prawa miejscowego do którego zastosowanie ma art. 4 ust.1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 190, poz.1606), czy też nie jest aktem prawa miejscowego i nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Podkreślenia wymaga, iż kwalifikacja danego aktu do systemu prawa powszechnie obowiązującego wymaga dokonania oceny jego cech materialnych i formalnych. Zgodnie bowiem z regulacją konstytucyjną akty prawa miejscowego to ustanowione przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie źródła prawa Rzeczypospolitej Polskiej powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 i 94 Konstytucji). Samo więc nazwanie jakiegoś aktu organu stanowiącego samorządu terytorialnego uchwałą nie wystarcza do przyjęcia, że jest on aktem prawa miejscowego. Dla powyższego przyjęcia niezbędne jest ustalenie kto jest adresatem norm z niego wyprowadzonych (czy normy te mają charakter powszechnie obowiązujący) oraz na jakiej podstawie prawnej został podjęty ( wskazanie normy kompetencji prawodawczej w ustawie). Art. 40 u.s.g.nie zawiera definicji aktu prawa miejscowego, a katalog tam wymieniony ma charakter jedynie przykładowy. Katalog aktów wymienionych w art. 40 obejmuje zasadniczo dwie grupy: - akty stanowione na podstawie szczegółowych upoważnień ustawowych - art. 40 ust. 1, - akty porządkowe i ustrojowo - organizacyjne wydawane na podstawie upoważnień generalnych (blankietowych) - art. 40 ust. 2. Trudno zgodzić się ze stanowiskiem organu, że skoro zakwestionowana uchwała należy do aktów regulujących organizację urzędów i instytucji gminnych to z mocy cyt. wyżej przepisu jest aktem prawa miejscowego i nie jest konieczne badanie charakteru norm w niej zawartych. Charakter prawny aktów ustrojowo-organizacyjnych wywołuje szereg sporów w doktrynie (patrz Dorota Dąbek Prawo Miejscowe, Oficyna Wolters Kluwer business, str. 138 - 147). Zdaniem Sądu istnienie ustawowej podstawy do podejmowania określonych działań przez organy gminy nie musi oznaczać, że podjęta uchwała zawiera normy powszechnie obowiązujące. Kwalifikacja danego aktu do aktów prawa powszechnie obowiązującego musi być każdorazowo poprzedzona badaniem jego cech formalnych i materialnych. Akt prawa miejscowego będąc źródłem prawa powszechnie obowiązującego musi zatem zawierać wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania tj. zawierać zakazy, nakazy lub uprawnienia (por. Z. Ziembiński, Teoria prawa, Warszawa- Poznań 1977, s. 22). W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjęto pogląd, iż akt prawa miejscowego to taki akt, który zawiera co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym (patrz: wyrok NSA z dnia 18 lipca 2006 r., OSK 669/06, LEX nr 275445; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2002 r., I SA 2160/01, LEX nr 81765; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 2 lutego 2006 r., II SA/Bk 681/05, LEX nr 194648; postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 13 lutego 2007 r., II SA/Bk 751/06, LEX nr 284725; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 stycznia 2007 r., IV SA/GL 310/06, niepublikowany; wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 grudnia 2006 r., II SA/Lu 429/06 niepublikowany). Charakter generalny mają te normy, które odnoszą się do pewnej kategorii potencjalnych adresatów, a nie do indywidualnie oznaczonego podmiotu. Abstrakcyjność normy wyraża się zaś w tym, że zakazywanie, nakazywanie bądź uprawnienie ma mieć miejsce w pewnych powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sprawie. Tym samym normy te mogą zostać wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości. W rozpatrywanej sprawie, dla dokonania tej oceny należało więc prześledzić treść uchwały Rady Miejskiej S. z dnia [...] r. Nr [...], której przedmiotem było uchwalenie statutu Zakładu Gospodarki Komunalnej w S. Bezspornym jest, że przedmiotowy statut reguluje organizację (strukturę), cel, zadania i gospodarkę finansową Zakładu Gospodarki Komunalnej w S., wyraźnie więc przedmiot regulacji określony tym statutem odnosi się wprost do sposobu funkcjonowania tego Zakładu. Nie zawiera on regulacji dotyczących kwestii ustrojowych gminy, czy też norm prawnych nakładających obowiązki lub przyznających uprawnienia określonym w statucie adresatom. Jest aktem, który w sposób ogólny określa charakter usług świadczonych przez Zakład i strategię gminy związaną z administrowaniem nieruchomościami wspólnymi, zarządzaniem i administrowaniem mieszkaniowym zasobem gminy, prowadzeniem targowiska miejskiego, utrzymaniem czystości i porządku w gminie, zbiorowego zaopatrzenia w wodę, zbiorowego odpływu ścieków. Nie stanowi więc podstawy do wydania decyzji wobec indywidualnej osoby, osób prawnych czy też innych podmiotów. Natomiast akty prawa miejscowego są to akty o charakterze normatywnym, a za ich pomocą organy administracji publicznej w sposób władczy (jednostronny) określają reguły zachowania dotyczące generalnie (nieimiennie) oznaczonych kategorii podmiotów w abstrakcyjnie (a więc również niekonkretnie) wskazanych sytuacjach. Zatem cechą charakterystyczną tego typu aktów jest wprowadzenie do porządku prawnego nowych norm prawnych, obowiązujących w sposób generalny i abstrakcyjny na terenie właściwości danego organu, w przypadku organów gminy, wydawane przez nich akty prawa miejscowego nakładają najczęściej na oznaczonych rodzajowo członków społeczności lokalnej obowiązek oznaczonego zachowania się w sytuacjach wskazanych w takich przepisach. Z treści statutu jednoznacznie wynika, że normy prawne w nim zawarte nie są skierowane "na zewnątrz" do mieszkańców lub innych podmiotów w gminie, a jedynie do "wewnątrz", regulują układ organizacyjny Zakładu. Reasumując uchwała Rady Miejskiej S. z dnia [...] r. Nr [...], posiada charakter wewnętrzny nie zawiera norm podlegających wielokrotnemu zastosowaniu przez nieoznaczony imiennie krąg podmiotów (brak abstrakcyjnego i generalnego charakteru norm w niej zawartych) czyli norm adresowanych do każdego, w określonym stanie hipotetycznym. Sąd stwierdza zatem nietrafność stanowiska Gminy odnośnie tego, że uchwała jest aktem prawa miejscowego. Paragraf 4 tej uchwały, z którego wynika, że uchwała podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa D., narusza zatem w sposób istotny art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, który nie przewiduje publikacji w tym organie promulgacyjnym aktów wewnętrznie obowiązujących stanowionych przez organy gminy. W rozstrzyganej sprawie podkreślenia wymaga również fakt, że uchwała wskazuje jako upoważnienie ustawowe art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 o finansach publicznych ( Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.). Natomiast wymienione artykuły ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o finansach publicznych mają charakter ustrojowoprawny i nie mogą stanowić wyłącznej podstawy prawnej (upoważnienia ustawowego) aktu prawa miejscowego. Obowiązkiem podstawowym jednostki samorządu terytorialnego, tak jak każdego innego podmiotu w państwie jest przestrzeganie prawa. W przypadku samorządu terytorialnego gwarantem przestrzegania prawa są organy nadzoru w tym wojewoda. Natomiast argumenty strony przeciwnej odnoszące się do niezakwestionowanej przez wojewodę publikacji w Dzienniku Urzędowym zmian statutu S. Ośrodka Kultury nie ma znaczenia dla merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Sąd odnosząc się do pozostałych zrzutów skargi w całości podziela stanowisko organu nadzoru, że przyznanie w drodze uchwały Rady Miejskiej Kierownikowi Zakładu Usług Komunalnych kompetencji związanych z szeroko rozumianym zarządzaniem mieniem gminy stanowi wobec brzmienia art. 30 ust.3 pkt 3 oraz art. 46 ust. 1 u.s.g. wkroczenie w kompetencje Burmistrza. Natomiast wobec stanowiska strony przeciwnej ujętego w odpowiedzi na skargę szersza argumentacja co do zarzutów skargi w zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności § 6 ust. 1 , § 7 ust. 1, § 10 ust. 1 zał. do spornej uchwały jest zbędna. Stąd w ocenie Sadu skarga wniesiona przez Wojewodę D. w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym na § 4 uchwały z dnia [...] r. Nr [...] Rady Miejskiej S., oraz § 6 ust. 1, § 7 ust.1, § 10 ust.1 zał. do tej uchwały zasługuje na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 §1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Treść punku II sentencji wyroku znajduje umocowanie w art. 152 p.p.s.a.