III SA/Wr 874/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała, Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca), Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk, , Protokolant Ewa Zawal, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 2 lutego 2011 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w Ź. na rozstrzygnięcie Marszałka Województwa D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie realizacji projektu pt. [...] postanawia: pozostawić skargę bez rozpoznania. Spółka "A" Sp. z o.o. (dalej strona skarżąca) w dniu [...] r. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pn: [...] w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-2013 (RPO WD), zarejestrowany pod nr - [...]. Pismem (nr [...]) dnia [...] r. D. Instytucja Pośrednicząca (DIP) poinformowała stronę skarżącą, że jej wniosek został wpisany na listę wniosków odrzuconych, z powodu niespełnienia kryterium kluczowego oceny merytorycznej nr 1 "Sytuacja finansowa Wnioskodawcy". W uzasadnieniu oceny wskazano, że sytuacja ta nie gwarantuje realizacji projektu. Pismem z dnia [...] r. strona skarżąca złożyła do DiP odwołanie od negatywnej oceny merytorycznej projektu, zarzucając przede wszystkim błędną i nierzetelną ocenę danych zawartych we wniosku prowadzącą do uznania, że sytuacja finansowa wnioskodawcy nie gwarantuje realizacji projektu. Wskazano, że [...] r. Zgromadzenie Wspólników podjęło uchwałę w przedmiocie nałożenia na wspólników obowiązku dopłaty w wysokości [...] zł. Podniesiono także zastrzeżenia co do oceny kryterium "Poprawność harmonogramu rzeczowo-finansowego" i "Jakość uzasadnienia przedstawionych wydatków". D. Instytucja Pośrednicząca pismem z dnia [...] r. rozstrzygnęła odwołanie – uwzględniając odwołanie. Uwzględniając argumentację strony skarżącej w zakresie kryterium kluczowego "Sytuacja finansowa Wnioskodawcy" oraz kryterium "Poprawność harmonogramu rzeczowo-finansowego", przywróciła projekt do ponownej oceny merytorycznej. Pismem z dnia [...]r.( nr [...]) DiP ponownie poinformowała stronę skarżącą o wpisaniu jej wniosku na listę wniosków odrzuconych, z powodu negatywnej ocenie merytorycznej projektu, w zakresie nie spełniania kluczowego kryterium oceny merytorycznej nr 1 "Sytuacja finansowa Wnioskodawcy". Podniesiono, że sytuacja finansowa wnioskodawcy nie gwarantuje realizacji projektu. Wskazano także na niespełnienie kryterium sektorowego: ‘Współpraca w zakresie realizowanego projektu" i "Współpraca w zakresie działalności turystycznej". Od powyższej informacji strona skarżąca, pismem z dnia [...] r., ponownie złożyła odwołanie do DiP. D. Instytucja Pośrednicząca pismem z dnia [...]r. poinformowała, że nie uwzględniła odwołania. Zgodnie z pouczeniem, pismem z dnia [...] r. strona skarżąca złożyła do Marszałka Województwa D. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie negatywnej oceny merytorycznej o dofinansowanie zgłoszonego projektu. Zarzuciła błędną i nierzetelną ocenę merytoryczna projektu nr [...] skutkującej tym, ze projekt nie spełnił kluczowego kryterium oceny merytorycznej nr 1 "Sytuacja finansowa Wnioskodawcy" - "Czy sytuacja finansowa Wnioskodawcy gwarantuje możliwość realizacji projektu" oraz kryterium sektorowego: nr 4 "Współpraca w zakresie realizowanego projektu" i nr 5 "Współpraca w zakresie działalności turystycznej". Strona skarżąca wniosła o ponowne sprawdzenie wniosku z zakwestionowanymi kryteriami oraz uznanie, że wniosek spełnił powyższe kryteria. Pismem z dnia [...] r. (nr [...], Dyrektor Departamentu Regionalnego Programu Operacyjnego, z upoważnienia Marszałka Województwa D. , rozpatrując powyższy wniosek, nie uwzględnił wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu, w zakresie aspektu proceduralnego wskazano, że przywrócenie wniosku do ponownego rozpatrzenia, w związku z pierwszym odwołaniem, w oparciu o dokumentację dostarczoną na etapie postępowania odwoławczego, było niezgodnie z obowiązującą procedurą, z powodu naruszenia zasady równego traktowania wnioskodawców. Odnośnie aspektu merytorycznego podniesiono, że z zapisów wytycznych dla wnioskodawców wynika, iż może finansować inwestycję w zasadzie z dowolnych źródeł (np. dopłaty do kapitału, podwyższenie kapitału zakładowego, pożyczka itp.). Niemniej, to na wnioskodawcy ciąży obowiązek złożenia odpowiednich dokumentów. Natomiast z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że na etapie składanie wniosku o dofinansowanie strona skarżąca nie złożył dokumentów potwierdzających sytuację finansową. We wniosku zadeklarowano wpłatę do kapitału własnego, ale dopiero na etapie postępowania odwoławczego dołączono uchwałę Zgromadzenia Wspólników Spółki "A" Sp. z o.o. z dnia [...] r. nakładającą na wspólników obowiązek dopłaty do kapitału spółki, celem pokrycia wydatków planowanej do realizacji inwestycji. Wskazano w uzasadnieniu, że reguły przyznawania dofinansowania, w tym oceny projektów oraz zasada równych szans i dostępu do pomocy, nakazują organowi udzielającemu dofinansowania by uwzględniał przy ocenie projektu wyłącznie dokumentację, która została załączona do wniosku o dofinansowanie. Przywoływanie przez wnioskodawcę nowych faktów i dostarczanie nowych dowodów na etapie odwołania nie może być podstawą zmiany oceny merytorycznej wniosku. Dopuszczenie na etapie postępowania odwoławczego nowych faktów i dowodów nieznanych podczas oceny projektu byłoby wyrazem nierównego traktowania innych wnioskodawców i potencjalnych beneficjentów, co prowadziłoby do naruszenia m.in. art. 60 rozporządzenia Rady nr 1083/2006 oraz art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Podniesiono także w uzasadnieniu, że oceniający dokonali prawidłowej oceny podważanych kryteriów sektorowych. Umowa łącząca stronę skarżąca z przedsiębiorcą "B" nie zawiera żadnych istotnych elementów do uznania jej za wystarczającą do przyznania punktacji w ramach tego kryterium. Natomiast brak dostatecznych informacji potwierdzających współprace strony skarżącej z podmiotem "C". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwą interpretację art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, polegającą na przyjęciu przez Organ, iż wyrażona w nim zasada równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów nakazuje Organowi by uwzględniał przy ocenie projektu wyłącznie dokumentację, która pierwotnie została załączona do wniosku o dofinansowanie, 2. błąd w ustaleniach faktycznych poczynionych przez Organ, poprzez błędne przyjęcie, iż fakt dopłaty nie został zawarty we wniosku o dofinansowanie na etapie oceny merytorycznej, 3. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez uchybienie postanowieniom Kryteriów oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie realizacji projektu (Załącznik nr 2 do Uszczegółowienia RPO WD) oraz Instrukcji wypełniania Wniosku o dofinansowanie realizacji projektu wraz z elementami biznesplanu w ramach RPO dla Województwa D. na lata 2007-2013 Schemat 1.1 D.1. Dotacje inwestycyjne dla MŚP zwiększające atrakcyjność turystyczną regionu, polegające na: błędnej i nierzetelnej ocenie wniosku o dofinansowanie skutkującej przyjęciem, iż projekt nie spełnił kluczowego kryterium oceny merytorycznej - Kryterium nr 1 Sytuacja finansowa Wnioskodawcy, co stanowi również naruszenie postanowień § 4 ust. 3 Regulaminu pracy Komisji Oceny Projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-2013, błędnej i nierzetelnej ocenie wniosku o dofinansowanie skutkującej przyjęciem, iż projekt nie spełnił sektorowego kryterium oceny merytorycznej - Kryterium nr 4 Współpraca w zakresie realizowanego projektu, co stanowi również naruszenie postanowień § 4 ust. 3 Regulaminu pracy Komisji Oceny Projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-2013. Wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, iż ocena merytoryczna projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję pośredniczącą, oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Do skargi dołączono jako załączniki: 1) dowód uiszczenia opłaty stałej od wniesionej skargi, 2) aktualny odpis z KRS, 3) umowę spółki, 4) wniosek o dofinansowanie realizacji projektu, 5) informacja w przedmiocie oceny projektu z dnia [...] r., 6) odwołanie strony skarżącej z dnia [...] r., 7) informację Dyrektora D. Instytucji Pośredniczącej w przedmiocie uwzględnienia odwołania, z dnia [...] r., 8) informację w przedmiocie oceny projektu z dnia [...]r., 9) wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] r.,10) rozstrzygnięcie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] r., 11) analizę finansową wniosku wraz z założeniami w pliku Exel, 12) uchwałę o wniesieniu dopłat do spółki wraz z oświadczeniem zarządu, że nie podjęto uchwały o zwrocie dopłat. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik IZ RPO odniósł się negatywnie do zarzutów skargi prezentując szczegółowo swe stanowisko w kwestii podniesionych w skardze naruszeń oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwana dalej p.p.s.a. - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na rozstrzygnięcia, akty, czynności i bezczynność określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Taką ustawą szczególną jest ustawa z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) – dalej zwana u.z.p.p.r. W myśl art. 30c ust. 1 ww. ustawy, po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. skarga, o której mowa w ust. 1, jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4, bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4. Skarga podlega opłacie sądowej. Natomiast z ust. 5 art. 30c ww. ustawy wynika, że wniesienie skargi po terminie, o którym mowa w ust. 2, niekompletnej, bądź bez uiszczenia opłaty sądowej w terminie, o którym mowa w ust. 2, powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. Ustawa formuje więc pojęcie skargi kompletnej w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. Jest to skarga z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji o wynikach procedury odwoławczej udzielonej przez właściwą instytucję. W sprawie, w informacji o wyniku procedury odwoławczej (rozstrzygnięciu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) zawarte zostało pouczenie o treści art. 30c ust. 1 ustawy, terminie i trybie wniesienia oraz o wymogach formalnych, jakim powinna odpowiadać skarga w zakresie kompletności. W postanowieniu z dnia 21.04.2010 r. sygn. akt II GSK 345/10 (CBOiS) Naczelny Sąd Administracyjny rozważając kwestię kompletności dokumentacji stwierdził, że "przewidziany w tym przepisie obowiązek wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją sprawy, ma na celu umożliwienie wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu kontrolę negatywnego wyniku procedury odwoławczej (...) Wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę, dysponuje zatem tylko dokumentacją wniesioną przez skarżącego (...). Oznacza to, że wniosek o dofinansowanie, stanowiący niezbędny element kompletnej dokumentacji, powinien odpowiadać wnioskowi złożonemu w ramach konkursu, tj. zawierać sam wniosek i dołączone do niego załączniki oraz inne wymagane dokumenty. W wyroku z dnia 13 kwietnia 2010 r. II GSK 322/10 stwierdzono, że obowiązkiem strony, którego uchybienie skutkuje pozostawieniem skargi bez rozpatrzenia, jest dołączenie do skargi wniosku z tymi załącznikami, które były przedmiotem procedury odwoławczej i następnie stały się przedmiotem skargi, a były rozważane przy rozpatrywaniu zasadności protestu. Podobne stanowisko NSA zawarł w postanowieniu z dnia 24.08.2010 r. II GSK 864/10 oraz z dnia 11 maja 2010 r. II GSK 454/10. Wskazuje to, że niedołączenie do skargi załączników, zwłaszcza tych, które były przedmiotem procedury odwoławczej, uniemożliwia sądową kontrolę przebiegu tej procedury, opierającą się – ze względu na szybkość postępowania – na dokumentacji przedstawionej przez stronę (por. np. wyrok NSA z dnia 21.04.2010 r. II GSK 345/10, wyrok WSA z dnia 25.08.2010 r. I SA/Lu 680/10). Z założonego w sprawie wniosku o dofinansowanie, a także z informacji zawartych w środkach odwoławczych składanych przez stronę skarżącą wynika, że jednym z jego załączników była umowy o współpracy z firma B z [...] r. Z treści rozstrzygnięcia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy a następnie z rozstrzygnięcia tego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, jednoznacznie wynika, że ta umowy - wskazana jako załączniki do wniosku o dofinansowanie - były przedmiotem rozważań przy ocenie zasadności podnoszonych w procedurze odwoławczej zarzutów. Zatem dla skontrolowania przez Sąd prawidłowości stanowiska organu oceniającego dokument ten były niezbędne. Tymczasem w sprawie, wraz z wnioskiem nie dołączono tej umowy, nie uczyniono tego także w terminie późniejszym. Ponadto wskazać należy, że w rozpatrywanej sprawie, do skargi nie zostały załączone takie, wymagane w art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, dokumenty jak: odwołanie strony skarżącej zawarte w piśmie z dnia [...] r., od negatywnego wyniku oceny merytorycznej zawartej w piśmie z dnia [...]r.; informacja organu z dnia [...]r. o nie uwzględnieniu powyższego odwołania. Wniesiona do tutejszego Sądu skarga przez stronę skarżącą nie jest kompletna w znaczeniu ustawowym, albowiem nie załączono do niej wymaganych dokumentów, o których mowa w powyższym przepisie. Wskazać należy, że z uregulowań ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, które stanowią lex specialis do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wynika, aby dopuszczalne było wezwanie - przez Sąd – skarżącego do usunięcia braków skargi w tym zakresie. Wymóg złożenia kompletnej skargi wraz z dokumentacją ciąży wyłącznie na skarżącym, gdyż to on zobligowany został do dostarczenia takiego materiału dowodowego, który umożliwi Sądowi merytoryczne rozpoznanie skargi w zakreślonym 30-dniowym terminie, bez potrzeby jego uzupełniania przez Sąd. Ustawodawca poprzez modyfikację sądowego postępowania (m.in. skrócenie terminu do złożenia skargi, wyeliminowanie pośrednictwa organu przy jej wniesieniu, wprowadzenie terminu do rozpoznania skargi) miał na względzie uzyskanie efektu szybkości postępowania. W związku z tym, przepis art. 30c ust. 5 ustawy przewidujący, że w razie wystąpienia braków skargi w nim wymienionych, skargę pozostawia się bez rozpatrzenia, należy stosować bez potrzeby uzupełniania braków pisma zgodnie z art. 49 p.p.s.a. Powyższy przepis nie został co prawda wyłączony dyspozycją art. 30e u.z.p.p.r., jednakże wniesienie skargi niekompletnej - tak jak w rozpatrywanej sprawie - obliguje sąd administracyjny do zastosowania art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. Przepis ten znosi bowiem stosowanie art. 49 § 1 p.p.s.a. w stosunku do skargi niekompletnej w rozumieniu art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. Sąd w składzie orzekającym w sprawie w pełni podziela stanowisko NSA zawarte w postanowieniu z dnia 29 lipca 2009r., sygn. akt II GSK 568/09, według którego przepis art. 30c ust. 5 u.z.p.p.r. znosi stosowanie art. 49 § 1 p.p.s.a. w stosunku do skargi niekompletnej. Zdaniem Sądu, w tym stanie, załączone do skargi dokumenty powodują, że wniesioną przez stronę skargę należy uznać za niekompletną. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r., postanowił jak w sentencji.