III SA/Wr 917/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca) Protokolant Aneta Szmyt po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 12 lutego 2016 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł (słownie: [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. Skarżoną decyzją z dnia [...] r. (nr [...]), po rozpatrzeniu odwołania "A" sp. z o.o. z/s w P. (dalej: spółka, strona), Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W.(dalej: Dyrektor OR ARiMR) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L.(dalej: Kierownik BP ARiMR) z dnia [...] r. (nr [...]), w sprawie przyznania spółce jednolitej płatności obszarowej (dalej: JPO) na rok 2014 w pomniejszonej kwocie (ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i zastosowanie współczynnika korygującego) oraz kwoty z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej: K.p.a.). Z akt sprawy wynika, że [...] maja 2014 r. spółka wystąpiła do ARiMR z wnioskiem o przyznanie - na rok 2014 - JPO, wykazując do płatności 156 działek rolnych o łącznej powierzchni [...] ha. Do wniosku nie dołączyła załączników graficznych. Wezwaniem z [...] maja 2014 r., Kierownik BP ARiMR - działając na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. - wyznaczył spółce siedmiodniowy termin do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez dostarczenie załączników graficznych dla wykazanych we wniosku - wszystkich - działek ewidencyjnych (wezwanie doręczono [...] maja 2014 r.). Spółka - [...] maja 2014 r. - dołączyła brakujące załączniki i złożyła korektę wniosku, w której - w niewielkim zakresie - częściowo powiększyła a częściowo pomniejszyła areał działek (dokonała podziału jednej z nich). Wezwaniami z [...] października 2014 r., Kierownik BP ARiMR wyznaczył spółce siedmiodniowy termin do złożenia wyjaśnień w sprawie rozbieżności (nieścisłości) między powierzchnią gruntów rolnych deklarowaną do płatności a stwierdzoną w wyniku kontroli administracyjnej (wezwania doręczono spółce [...] października 2014 r.). W dniu [...] listopada 2014 r., spółka złożyła formularz korekty wniosku, w którym zasadniczo podtrzymała dotychczasową deklarację (dokonała tylko niewielkich korekt). Powołaną na wstępie decyzją, Kierownik BP ARiMR przyznał spółce: 1) JPO na rok 2014 w wysokości [...] zł, pomniejszoną o [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i zastosowanie współczynnika korygującego; 2) kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości [...] zł. Uzasadniał, że powierzchnia gruntów rolnych zadeklarowana do JPO wyniosła [...] ha, natomiast stwierdzona w trakcie kontroli administracyjnej [...] ha. Wskazał, że powierzchnię tę ustalono w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31 stycznia 2009 r., str. 16 ze zm. - dalej: rozporządzenie nr 73/2009). Poinformował, że płatność pomniejszono o kwotę [...] zł, stanowiącą dwukrotną różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną i że dalsze pomniejszenie płatności (o 5%) wynikało ze złożenia uzupełnionego wniosku dopiero [...] maja 2014 r., tj. po upływie 5 dni roboczych od daty wyznaczonej przepisami prawa, która przypada na okres od 15 marca do 15 maja oraz zastosowania współczynnika korygującego. W odwołaniu, spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa i błędne ustalenie stanu faktycznego, które w efekcie doprowadziło do pomniejszenia płatności. Kierownik BP ARiMR nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania strony. Po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym, skarżoną decyzją, Dyrektor OR ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR. Uzasadniając - pierwotnie - przedstawił ramy prawne sprawy. Podał, że warunki przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego reguluje ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm. - dalej: ustawa o płatnościach). Podniósł, że - w myśl art. 7 ust. 1 tej ustawy - rolnikowi przysługuje JPO do będącej w jego posiadaniu w dniu [...] maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, przy spełnieniu warunków z pkt 1-3. Zauważył, że JPO przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych i ewidencji wniosków o przyznanie płatności (art. 7 ust. 1a). Dowodził, że - zgodnie z art. 7 ust. 4 pkt 1 ustawy - wysokość płatności w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn powierzchni kwalifikującej się do płatności i stawek na 1 ha tej powierzchni, po uwzględnieniu zmniejszeń i wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości/niezgodności. Dalej, Dyrektor OR ARiMR odwołał się do rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE L z dnia 2 grudnia 2009 r., Nr 316, str. 65 - dalej: rozporządzenie nr 1122/2009). Wskazał, że rolnik ubiegający się o przyznanie pomocy w ramach systemów pomocy obszarowej może złożyć tylko jeden pojedynczy wniosek na rok, w terminie ustalonym przez państwo członkowskie, lecz nie później niż do dnia 15 maja. Zauważył, że - na podstawie art. 23 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1122/2009 - z wyjątkiem przypadków siły wyższej i okoliczności nadzwyczajnych, o których mowa w art. 75, złożenie wniosku po terminie prowadzi do zmniejszenia kwoty płatności, do której uprawniony byłby rolnik, gdyby złożył wniosek w terminie, o 1% za każdy dzień roboczy. Podniósł, że ww. sankcje stosuje się także odnośnie dokumentów, umów oraz oświadczeń, które należy przedstawić właściwym organom zgodnie z art. 12 i 13, jeśli stanowią one o kwalifikowalności do przedmiotowej pomocy oraz że - w tym przypadku - zmniejszenie płatności będzie odnosiło się do kwoty wypłacanej w ramach przedmiotowej pomocy. Dodał, że jeśli opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny. Poinformował, że - z wyjątkiem przypadków siły wyższej i okoliczności nadzwyczajnych - złożenie poprawki do wniosku po ostatecznym terminie, określonym w art. 14 ust. 2, prowadzi do zmniejszenia kwot płatności o 1% za każdy dzień roboczy oraz że poprawki do pojedynczego wniosku uwzględnia się wyłącznie, jeśli wnoszone są przed ostatecznym terminem składania pojedynczych wniosków. Dyrektor OR ARiMR dowodził, że - w myśl art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/ 2009 - system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia nr 73/2009, stosowany jest na poziomie działek referencyjnych, takich jak działka katastralna lub na poziomie bloku produkcyjnego, co gwarantuje jednoznaczną identyfikację każdej działki referencyjnej; na potrzeby systemu płatności jednolitej lub systemu jednolitej płatności obszarowej - odnośnie do każdej działki referencyjnej - określa się maksymalny kwalifikowalny obszar; państwa członkowskie zapewniają wiarygodny sposób identyfikacji działek rolnych a w szczególności wymagają złożenia pojedynczego wniosku zawierającego szczegółowe dane lub wraz z określonymi przez właściwe organy dokumentami umożliwiającymi lokalizację oraz pomiar każdej działki rolnej. Zaznaczył, że - stosownie do art. 28 ust. 1 lit. c) tego rozporządzenia - kontrole administracyjne, o których mowa w art. 20 rozporządzenia nr 73/2009, pozwalają na wykrywanie nieprawidłowości, a w szczególności na ich automatyczne wykrywanie za pomocą narzędzi informatycznych, w tym kontroli krzyżowych, które dotyczą zgodności między zadeklarowanymi w pojedynczym wniosku działkami rolnymi a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych, w celu sprawdzenia kwalifikowalności obszarów jako takich do pomocy. Organ odwoławczy zważył, że - zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy o płatnościach - wniosek o przyznanie płatności obszarowych składa się w terminie od 15 marca do 15 maja. Dowodził, że - na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. - jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Przenosząc powyższe regulacje prawne na grunt stanu faktycznego niniejszej sprawy, Dyrektor OR ARiMR uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie gdyż - wyrażone w skarżonej odwołaniem decyzji - rozstrzygnięcie Kierownika BP ARiMR w sprawie przyznania spółce spornej płatności (JPO) w pomniejszonej wysokości jest zgodne z prawem, a - przedstawione w odwołaniu - argumenty spółki są niezasadne. Dyrektor OR ARiMR zaznaczył, że - we wniosku o przyznanie płatności na rok 2014 - spółka zadeklarowała zawyżoną powierzchnię działek rolnych (co stwierdzono po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej) i że wniosek ten złożyła po terminie ([...] maja 2014 r., tj. po upływie 5 dni roboczych od dnia do złożenia wniosku pomocowego przypadającego na dzień [...] maja). Ocenił, że - w następstwie powyższego - zasadnie pomniejszono przyznaną spółce płatność i że rozstrzygnięcia organu I instancji znajdują oparcie w powołanych na wstępie przepisach (krajowych i unijnych). Organ rolny dowodził, że JPO jest przyznawana na wniosek rolnika, a załączenie do wniosku podpisanego materiału graficznego jest niezbędne (jego niezałączenie stanowi brak formalny wniosku). Podniósł, że materiał graficzny tworzy integralną część wniosku. Uznał, że za datę złożenia przez spółkę wniosku należało przyjąć dzień uzupełniania braków formalnych wniosku, tj. dzień złożenia materiału graficznego, co miało miejsce [...] maja 2014 r. Zaakcentował, że treść art. 23 rozporządzenia nr 1122/ 2009 jest precyzyjna, nie pozwala na odstępstwa (poza niemającymi zastosowania w sprawie wyjątkami) i nie wymaga uszczegółowienia w przepisach prawa krajowego. Przyjął, że regulacja art. 64 § 2 K.p.a., ustanawiająca terminy uzupełnienia braków formalnych, nie modyfikuje treści art. 23 rozporządzenia nr 1122/2009. Dyrektor OR ARIMR stwierdził, że w ocenianym wniosku spółki błędnie podano także wielkości powierzchni poszczególnych działek rolnych, co wykazała niewątpliwie kontrola administracyjna. Poinformował, że przeprowadzona w ramach postępowania odwoławczego - z wykorzystaniem danych LPiS - ponowna analiza potwierdziła, że działki ewidencyjne o podanych numerach faktycznie mają inną powierzchnię niż ta, którą wykazano we wniosku, przez co łączna powierzchnia zgłoszona do płatności zmniejszyła się w stosunku do powierzchni deklarowanej. Zauważył, że kwestionując ustalenia organu I instancji w tym zakresie, spółka nie przedstawiła, mimo że to na niej spoczywał ciężar dowodu (art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach) żadnych wiarogodnych dowodów. Wyraził pogląd, że za takie nie mogą być uznane - okazane przez spółkę -wydruki mapek ewidencyjnych, gdyż określone w systemie EGiB powierzchnie użytków rolnych nie stanowią powierzchni referencyjnej dla JPO. Następnie, organ II instancji przedstawił wyliczenie współczynnika korygującego JPO i kwoty z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej. Jego wyliczenia pokrywały się z dokonanymi przez organ I instancji. W skardze, spółka zaskarżyła decyzję Dyrektora OR ARiMR w całości. Zarzuciła, że narusza ona przepisy prawa materialnego i procesowego, tj.: 1. art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009, poprzez jego zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy, w sytuacji, gdy nie powinien on znaleźć zastosowania, albowiem spółka złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2014 w terminie; 2. art. 64 § 2 K.p.a., przez jego niewłaściwą wykładnię objawiającą się w przyjęciu, że regulacja zawarta w tym przepisie, ustanawiająca terminy uzupełnienia braków formalnych wniosku o przyznanie płatności obszarowych, nie stanowi odstępstwa ani też uzupełnienia dla art. 23 rozporządzenia nr 1122/2009, co skutkowało uznaniem, że uzupełnienie wniosku w terminie zakreślonym przez organ wywołuje skutek od daty uzupełnienia wniosku, a nie od daty jego złożenia, w sytuacji, gdy - zawarte w normie art. 64 § 2 K.p.a. - uregulowanie stanowi dopełnienie art. 23 rozporządzenia, co oznacza, że uzupełnienie wniosku w terminie zakreślonym przez organ wywołuje skutek od daty jego złożenia, a nie od daty uzupełnienia wniosku; 3. art. 6 i art. 8 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie i bezrefleksyjne oparcie się (w zakresie wykładni rozwiązań normatywnych przewidzianych w art. 64 § 2 K.p.a. i art. 23 rozporządzenia nr 1122/2009) na niemających charakteru źródła powszechnie obowiązującego prawa wytycznych zawartych w treści Komunikatu Departamentu Płatności Bezpośrednich nr 131/2014 z dnia 10 września 2014 r., w sytuacji, gdy organy administracji publicznej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa; 4. art. 7 i art. 77 K.p.a. w zw. z art. 34 ust. 6 rozporządzenia nr 1122/2009, przez ich niezastosowanie i nieprzeprowadzenie kontroli na miejscu celem ustalenia wielkości powierzchni poszczególnych - deklarowanych we wniosku - działek rolnych, w sytuacji, gdy przepisy te, w przypadku zaistnienia uzasadnionych wątpliwości, wymagają przeprowadzenia dodatkowych dowodów i podjęcia wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a więc również sprawdzenia kwalifikowalności zadeklarowanych działek rolnych; 5) art. 8 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i pogłębiania ich kultury prawnej. Tak stawiając zarzuty, spółka wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji (przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji) oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Spółka przedstawiła obszerne uzasadnienie swojego stanowiska. Stwierdziła, że datą wszczęcia postępowania w sprawie był dzień doręczenia jej żądania (wniosku o płatności) organowi rolnemu, co miało miejsce [...] maja 2014 r. oraz że powyższego nie zmienia późniejsze uzupełnienie braków formalnych tego wniosku poprzez dostarczenie załączników graficznych, co nastąpiło [...] maja 2014 r., tj. w granicach siedmiodniowego terminu wyznaczonego przez organ w wezwaniu. Powołując się na orzecznictwo sądowe i poglądy doktryny, spółka wywiodła, że uzupełnienie braków formalnych wniosku w terminie zakreślonym przez organ wywołuje skutek od daty złożenia wniosku, a nie - jak błędnie przyjęły organy obu instancji - od daty jego uzupełnienia. Uznała, że skoro wniosek został wniesiony w terminie, to nie było podstaw do stosowania sankcji przewidzianej w art. 23 rozporządzenia nr 1122/2009. Przyjęła, że zastosowanie owej sankcji jawi się jako sprzeczne z zasadą praworządności, o której mowa w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. w zw. z art. 34 ust. 6 rozporządzenia nr 1122/2009, w zakresie stwierdzenia przez organ I instancji (w trakcie kontroli administracyjnej jej wniosku) a następnie ponownie przez organ II instancji (przy wykorzystaniu danych LPiS) nieprawidłowości w wielkości powierzchni działek rolnych spółka podała, że organy nie uwzględniły złożonych przez nią - obszernych - wyjaśnień (wzbogaconych o materiał graficzny w postaci danych z EGiB). Wskazała, że orzekające w sprawie organy poprzestały na danych z systemu LPIS, który dopuszcza granicę błędu do 1,5m oraz że nie wiadomo, z jakiego okresu pochodzą wykorzystane przez organy mapy (żadna z nich nie jest opatrzona datą). Zarzuciła, że pomimo zaistniałych wątpliwości, co do rzeczywistej powierzchni kwalifikowanej działek, nie przeprowadzono kontroli na miejscu. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor OR ARiMR wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że podniesione przez spółkę w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja (postanowienie) została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji/postanowienia [art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej: u.p.p.s.a.)]. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż skarżone orzeczenie zostało wydane z rzutujących na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego. W sprawie bezsporne jest, że skarżąca złożyła pierwotny wniosek o przyznanie spornej płatności na rok 2014 przed [...] maja 2014 r. (wpływ wniosku do organu - [...] maja 2014 r.), czyli w terminie określonym w art. 18 ust. 2 ustawy o płatnościach, przed upływem terminu określonego w art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009. Zakres żądania wniosku uzupełniono pismem, które wpłynęło do organu [...] maja 2014 r., a więc po tej dacie. Uzupełnienie polegało na dokonaniu niewielkich poprawek (korekt). Nie jest sporne pomiędzy stronami, że taka forma uzupełnienia wniosku (w oparciu o art. 14 rozporządzenia nr 1122/2009), była dopuszczalna bez uszczerbku dla terminów i konsekwencji finansowych. Niesporne jest również, że wniosek zawierał braki formalne w postaci braku załączników graficznych. Obowiązek ich złożenia przewidziany został w art. 12 rozporządzenia nr 1122/2009 oraz w art. 25 ust. 1-3 ustawy o płatnościach. W związku z tym, organ - w trybie art. 64 § 2 K.p.a. - wezwał spółkę do usunięcia braków w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Spółka, w zakreślonym terminie, usunęła wymienione braki formalne wniosku. Spór pomiędzy stronami koncentruje się na ocenie zasadności zmniejszenia przyznania płatności, w sytuacji uzupełnienia przez spółkę braku wniosku po terminie określonym w art. 23 rozporządzenia nr 1122/2009 i art. 18 ust. 2 ustawy o płatnościach (po [...] maja) ale z zachowaniem terminu z art. 64 § 2 K.p.a. Zdaniem organu, za datę złożenia wniosku należy przyjąć datę uzupełnienia braków formalnych wniosku, co wynikać ma z wyczerpującej regulacji tej materii przez przepisy unijne. Według spółki, datą złożenia wniosku jest data pierwotna złożenia wniosku. W ocenie Sądu - w sporze - rację trzeba przyznać stronie skarżącej. W podobnie zakreślonym przedmiocie, wypowiedział się już Wojewódzki Sąd Administracyjny: we Wrocławiu (wyrok z 6 listopada 2015 r., III SA/Wr 334/15 - dotyczący uzupełnienia braku formalnego w postaci podpisu pod załącznikami graficznymi), w Gliwicach (wyrok z 24 września 2015 r., III SA/Gl 226/15 - dotyczący uzupełnienia braku formalnego w postaci podpisu pod załącznikami graficznymi), w Łodzi (wyrok z 10 listopada 2015 r., III SA/Łd 918/15 - dotyczący uzupełnienia braku formalnego w postaci braku załączników graficznych; wszystkie wyroki opublikowane w CBOSA). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni akceptuje zawarte w tych wyrokach stanowisko i przyjmuje je za własne. Tezy i twierdzenia w nich zawarte zostaną wielokrotnie powołane niżej, jako szczególnie trafne i mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Tym samym, przepisów K.p.a. nie stosuje się "odpowiednio", lecz stosuje się je bez modyfikacji, ale z zastrzeżeniem, o którym mowa wyżej. Jeżeli zatem brak jest odmiennej regulacji w przepisach Unii Europejskiej, wymienionych w art. 1 pkt 1 lub w przepisach ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, to wówczas przepisy K.p.a. stosuje się wprost. Do takich przepisów należy art. 64 § 2 K.p.a. Według art. 64 § 2 K.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W myśl art. 18 ust. 1 ustawy o płatnościach, płatności obszarowe są przyznawane na wniosek rolnika. Wniosek o przyznanie płatności obszarowych składa się w terminie od dnia [...] marca do dnia [...] maja (art. 18 ust. 2). Termin ten, jak wynika z art. 18 ust. 3 ustawy o płatnościach, nie podlega przywróceniu. W niniejszej sprawie wniosek skarżącej wpłynął do organu [...] maja 2014 r. W związku z tym, że wniosek nie zawierał załączników graficznych, Kierownik BP ARiMR - pismem z [...] maja 2014 r. - wezwał skarżącą do usunięcia braku formalnego wniosku, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, poprzez złożenie załączników. Skarżącą pouczono, że nieusunięcie braków - w zakreślonym w wezwaniu terminie - spowoduje pozostawienie wniosku o przyznanie płatności bez rozpoznania w całości lub w części, co do której nie usunięto braków. Strona otrzymała wezwanie do usunięcia braku formalnego wniosku w dniu [...] maja 2014 r. i uzupełniła brak wniosku w dniu [...] maja 2014 r. Termin zakreślony do usunięcia braków formalnych wniosku został więc zachowany. Organ stwierdził, że dniem złożenia wniosku o płatność nie jest dzień pierwotnego złożenia wniosku ([...] maja 2014 r.), lecz dzień, w którym został usunięty brak formalny wniosku ([...] maja 2014 r.). Przyjmując powyższe, organ - w zaskarżonej decyzji - pomniejszył płatność, powołując art. 23 rozporządzenia nr 1122/2009. Zgodnie z powołanym przez organ przepisem art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, z wyjątkiem przypadków siły wyższej oraz okoliczności nadzwyczajnych, o których mowa w art. 75, złożenie wniosku o przyznanie pomocy na mocy niniejszego rozporządzenia po wyznaczonym terminie prowadzi do zmniejszenia kwoty płatności, do której uprawniony byłby rolnik, gdyby złożył wniosek w terminie, o 1 % za każdy dzień roboczy. Bez uszczerbku dla jakichkolwiek środków szczególnych podejmowanych przez państwa członkowskie odnośnie do potrzeby składania jakichkolwiek dokumentów uzupełniających w wyznaczonym czasie w celu umożliwienia ustalenia terminów oraz przeprowadzenia skutecznych kontroli, pierwszy akapit stosuje się również odnośnie do dokumentów, umów oraz oświadczeń, które należy przedstawić właściwym organom zgodnie z art. 12 i 13, jeśli takie dokumenty, umowy lub oświadczenia stanowią o kwalifikowalności do przedmiotowej pomocy. W tym przypadku zmniejszenie płatności będzie odnosiło się do kwoty wypłacanej w ramach przedmiotowej pomocy. Jeśli opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny. W niniejszej sprawie, skarżąca złożyła wniosek w terminie, lecz bez wymaganych załączników graficznych. Z zaskarżonej decyzji wynika, że - w ocenie organu - owe załączniki graficzne stanowią wskazane w ww. przepisie dokumenty, których złożenie po terminie zrównane zostało ze złożeniem po terminie samego wniosku. W istotnym w sprawie zakresie, przepis stanowi bowiem, że złożenie wniosku po terminie prowadzi do zmniejszenia płatności, a zasadę tą stosuje się także do dokumentów, umów oraz oświadczeń, które należy przedstawić właściwym organom zgodnie z art. 12 i 13 jeśli takie dokumenty, umowy lub oświadczenia stanowią o kwalifikowalności do przedmiotowej pomocy (podkreślenie Sądu). Obowiązek złożenia załączników graficznych wynika zaś właśnie z art. 12 rozporządzenia nr 1122/2009. W ocenie Sądu, stanowisko organu jest błędne. Nie dostrzegł bowiem organ, że załączniki graficzne służą jedynie pomocniczo identyfikacji działek. Rolnik, na otrzymanych od organu mapach, zaznacza należące do niego obszary (z określeniem ich rodzaju), do których żąda płatności. Mapy (załączniki graficzne) - same w sobie - nie stanowią jednak o możliwości zakwalifikowania działek do płatności. Żaden przepis unijny, ani krajowy, nie uzależniał powstania uprawnienia do dopłat od sporządzenia przez rolnika załącznika graficznego. Jego sporządzenie i doręczenie organowi stanowiło warunek formalny. W sprawie, wniosek skarżącej był więc dotknięty jedynie usuwalnym - na podstawie stosowanych na zasadzie odesłania przepisów K.p.a., o czym niżej - brakiem formalnym. Zgodnie z art. 63 K.p.a., podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych (§ 2). Podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu (§ 3). Mając na uwadze specyfikę postępowania w niniejszej sprawie, trzeba zwrócić uwagę, że rozporządzenie nr 1122/2009 rozróżnia poprawki do wniosku oraz korekty oczywistych błędów. Stosownie do treści art. 14 tego rozporządzenia, po wygaśnięciu terminu składania pojedynczego wniosku, poszczególne działki rolne lub indywidualne uprawnienia do płatności można dodać do pojedynczego wniosku, pod warunkiem, że przestrzegane są wymogi w ramach odnośnych systemów pomocy. Zmian dotyczących użytkowania lub systemu pomocy odnośnie do poszczególnych działek rolnych lub odnośnie do uprawnień do płatności zadeklarowanych w pojedynczym wniosku, można dokonać na tych samych warunkach. Jeśli poprawki, o których mowa w akapicie pierwszym i drugim mają związek z jakimikolwiek dokumentami uzupełniającymi lub umowami, które należy przedłożyć, dozwolone są również stosowne poprawki do tych dokumentów lub umów (ust. 1). Bez uszczerbku dla terminów składania jednolitych wniosków ustalonych przez Estonię, Łotwę, Litwę, Finlandię i Szwecję zgodnie z art. 11 ust. 2 akapit pierwszy, zmiany dokonane zgodnie z ust. 1 niniejszego artykułu notyfikuje się właściwym organom na piśmie najpóźniej do dnia 31 maja danego roku kalendarzowego, a w przypadku Estonii, Łotwy, Litwy, Finlandii i Szwecji najpóźniej do dnia [...] czerwca danego roku kalendarzowego. W ramach odstępstwa od akapitu pierwszego, państwa członkowskie mogą ustalić wcześniejszy ostateczny termin powiadomienia o zmianach. Termin ten nie może jednak wykraczać poza 15 dni kalendarzowych od ostatecznego terminu na złożenie pojedynczego wniosku ustanowionego zgodnie z art. 11 ust. 2 (ust. 2). Jeśli właściwy organ poinformował już rolnika o nieprawidłowościach w pojedynczym wniosku lub jeśli powiadomił go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości, poprawki zgodnie z ust. 1 nie są dozwolone odnośnie do działek rolnych, których dotyczą nieprawidłowości (ust. 3). W myśl zaś z art. 21 rozporządzenia nr 1122/2009, nie naruszając przepisów art. 11-20, wniosek o przyznanie pomocy może być poprawiony w każdym momencie po jego złożeniu, w przypadku gdy właściwy organ wykrył oczywiste błędy. Z powyższego wynika, że regulacja przewidziana w art. 14 rozporządzenia nr 1122/2009 dotyczy merytorycznych zmian wniosku, zaś przepis art. 21 rozporządzenia oczywistych błędów, które nie wpływają na zakres żądania, a więc przede wszystkim kwestii związanych z brakami, błędami formalnymi itp. Stwierdzony w niniejszej sprawie przez organ błąd w postaci braku załączników graficznych, w ocenie Sądu, mieści się w dyspozycji art. 21 ww. rozporządzenia. Z akt sprawy wynika, że skarżąca nie dokonywała zmian we wniosku. Organ również nie wzywał skarżącej do dokonania merytorycznych poprawek lub uzupełnień wniosku. Skarżąca prawidłowo sporządziła wniosek. Brak graficznych załączników należy więc uznać za oczywisty błąd, który może być sanowany w każdym czasie, z uwzględnieniem przepisów prawa krajowego dotyczących usuwania błędów formalnych podania. W świetle przywołanego powyżej przepisu rozporządzenia nr 1122/2009, organ może wezwać do poprawy oczywistego błędu wniosku na każdym etapie postępowania o przyznanie płatności. Wezwanie do usunięcia braków może być dokonane w trybie przepisów K.p.a., bowiem - zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach - do postępowań w sprawie przyznania płatności stosuje się przepisy K.p.a. W myśl art. 64 § 2 K.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W sprawie, skarżąca uzupełniła brak formalny wniosku w siedmiodniowym terminie - zakreślonym przez organ - i konwalidowała czynność w postaci złożenia załączników graficznych. Wniosek należało zatem uznać za skutecznie złożony przed dniem [...] maja 2014 r., a nie - jak twierdził organ - w dniu usunięcia braku formalnego wniosku, tj. [...] maja 2014 r. Zwrócić należy uwagę, że przedstawione wyżej stanowisko, co do skutków usunięcia w zakreślonym przez organ terminie braków formalnych wniosku o płatności, prezentowane jest - chociaż z nieco inną motywacją - w orzecznictwie innych sądów administracyjnych (por.: wyroki WSA w Gliwicach z 16 września 2014 r., III SA/Gl 29/15 i z 24 września 2014 r., III SA/Gl 226/15; wyroki WSA w Kielcach z 31 sierpnia 2015 r., I SA/Ke 343,344/15 i z 3 września 2015 r., I SA/Ke 422/15, opubl. w CBSA). W orzeczeniach tych podkreślono, że uzupełnienie w terminie braków oznacza, że czynność uzyskuje moc od chwili jej dokonania, a nie od chwili konwalidacji. Gdyby konwalidacja miała wywoływać skutki prawne ex nunc (na przyszłość), nie znajdowałoby też uzasadnienia wyznaczenie przez ustawodawcę terminu do jej dokonania poprzez uzupełnienie podania. Zatem, datą wszczęcia postępowania w przypadku, gdy żądanie załatwienia sprawy zawiera braki co do treści, będzie dzień wniesienia podania, a nie dzień uzupełnienia jego braków. W świetle powyższego, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 61 § 1 i art. 64 § 2 K.p.a. z zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, a także z naruszeniem przepisów art. 21 i art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009. Ponownie rozpoznając sprawę, organ weźmie pod uwagę ocenę prawną dotyczącą kwestii zachowania przez skarżącą spółkę terminu do złożenia wniosku o przyznanie spornej płatności rok 2014. Niezależnie od powyższego, Sąd zauważa, że dokonana przez organy rolne redukcja wykazanego przez spółkę do płatności obszaru stanowiła wynik ustaleń poczynionych w kontroli administracyjnej, w ramach której wykorzystano dane z systemu LPiS. Wszystkie państwa członkowskie Unii Europejskiej, w tym Polska, zobowiązane są do ustanowienia zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli (ZSZiK), w tym do prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS), ustanowionego na podstawie map lub dokumentów, przy wykorzystaniu skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS), tj. obrazów lotniczych lub satelitarnych. System informacji geograficznych (GIS) pozwala na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności. Przyjęte zasady ustalania powierzchni kwalifikowanych do płatności w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wynikają wprost z przepisów unijnych. Rolą tego systemu jest stwierdzenie, czy dana działka ewidencyjna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej (lub działkach ewidencyjnych) nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat (PEG). Powyższych ustaleń dokonuje się na ortofotomapie cyfrowej. Jednocześnie, zgodnie z wytyczną Komisji Europejskiej z 2009 r., w wyniku kontroli administracyjnych, przeprowadzanych zgodnie z art. 28 ust. 1 lit. c) rozporządzenia 1122/2009, nie można dokonać żadnych płatności do powierzchni wykraczających poza działkę referencyjną, której powierzchnia ma być wyznaczona przy wykorzystaniu technologii GIS opartej na obrazie ortofotomapy. To samo stanowisko podziela się w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z 14 maja 2015 r., II GSK 806/14, dostępny: jw.). Powyższe wskazuje, że organy rolne - co do zasady - posłużyły się właściwymi narzędziami, pozwalającymi na weryfikację danych z wniosku pomocowego strony. Słusznie przyjął także organ odwoławczy, że za dowód potwierdzający faktyczny (rzeczywiście uprawiany) areał deklarowanych działek rolnych nie mogą być uznane przedstawione przez stronę wydruki mapek ewidencyjnych. Trafnie zauważa bowiem organ, że dane z EGiB są wykorzystywane jedynie w zakresie identyfikacji i lokalizacji przestrzennej działki rolnej i powierzchni całkowitej działki ewidencyjnej. A zatem - określone w systemie EGiB - powierzchnie użytków rolnych nie mogą stanowić powierzchni referencyjnej dla spornej płatności. Niemniej jednak, Sąd wskazuje, że ortofotomapy, na których oparto podjęte w sprawie ustalenia, nie są opatrzone datą, co słusznie zauważa strona. To zaś nie pozwala na skuteczną ocenę ustaleń organów rolnych w zakresie prawidłowości pomniejszenia obszaru kwalifikowalnego do płatności w stosunku do obszaru wykazanego we wniosku, tj. czy w sprawie posłużono się właściwymi ortofotomapami. Brak odniesienia się przez organy do sygnalizowanej kwestii stanowi niewątpliwie naruszenie art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach. Ponownie prowadząc postępowanie, organ rolny winien ustosunkować się do powyższej kwestii i rozważyć ew. skorzystanie z regulacji art. 34 ust. 6 rozporządzenia 1122/2009. Strona zaś winna wziąć wzgląd na fakt, że ciężar (dowodu) przeciwdowodu spoczywa na niej (art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach) i że w sprawie przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a. nie mają zastosowania. Biorąc pod uwagę omówione okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 u.p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora OR ARiMR w całości. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 u.p.p.s.a.