III SA/Wr 95/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 lipca 2010 r. sprawy ze skargi A na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie skreślenia egzaminatora z ewidencji egzaminatorów I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Marszałka Województwa D. z dnia [...] roku ([...]); II. orzeka, że postanowienia wymienione w punkcie I nie podlegają wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Wnioskiem z dnia [...] r. "A" (dalej "A"), powołując art. 31 § 1 pkt 2 Kpa, wystąpił do Marszałka Województwa D. o dopuszczenie tej organizacji do udziału w postępowaniu w sprawie o skreślenie egzaminatora, z ewidencji egzaminatorów prowadzonej przez Marszałka Województwa D. W uzasadnieniu podniesiono, że przemawiają za tym cele statutowe "A". Wskazano w tym zakresie na postanowienia § 4 pkt 1-4 Statutu "A". Przemawia za tym także interes społeczny, bowiem udział "A" w postępowaniu powodowany jest dążeniem do zachowania praworządności i sprawiedliwości społecznej. Zapewniony zostanie bowiem udział w postępowaniu podmiotu posiadającego merytoryczna wiedzę w zakresie wymagań od egzaminatorów. Marszałek Województwa D., postanowieniem z dnia [...] r. ([...]), odmówił dopuszczenia "A" do udziału w wnioskowanym postępowaniu. W uzasadnieniu podniesiono, że o ile dwie przesłanki z art. 31 § 1 pkt 2 Kpa zostały spełnione, tj. sprawa dotyczy praw i obowiązków innej osoby a nie samej organizacji; uzasadnione jest to celami statutowymi; wątpliwości nasuwa wskazanie interesu społecznego uzasadniającego udział "A" w tym postępowaniu. Podniesiono w tym zakresie w uzasadnieniu, że nierzetelne i nieobiektywne sprawdzanie przez egzaminatora wiedzy i umiejętności osób egzaminowanych godzi w interes całego społeczeństwa. Z racji wykonywanego zawodu, postawa egzaminatora nie powinna budzić wątpliwości, co do kwalifikacji zawodowych i postawy moralnej. Winien być on wzorem dla przyszłych kierowców. W tej sytuacji, zdaniem organu, w interesie społecznym leży obrona praw osób egzaminowanych, których wiedza i umiejętności zostały sprawdzone w sposób niezgodny z prawem, a także uczestników ruchu drogowego narażonych na niebezpieczeństwo ruchu drogowego z udziałem osób nieposiadających odpowiedniego przygotowania do kierowania pojazdem, nie zaś obrona praw egzaminatora. W zażaleniu "A" wniósł o uchylenie kwestionowanego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił w nim naruszenie przepisów postępowania, w szczególności; art. 31 § 1 pkt 2 Kpa, poprzez przyjęcie, że nie została spełniona przesłanka warunkująca dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu; art. 7, 77 § 1 Kpa, poprzez niezabranie i rozstrzenie całego materiału dowodowego; podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 6 - 9 Kpa. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że interes społeczny to wypełnienie celów statutowych organizacji i ustawowych uprawnień wobec członów: Wskazano, że takie stanowisko wynika z orzecznictwa sądowego (wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2001 r. II SA 2464/00, oraz wyroki WSA z dnia 21 listopada 2006 r., II SA/Wa 786/06 i z dnia 14 lutego 2006r., VI SA/Wa 2195/05). Wskazano także, że postępowanie o skreślenie z ewidencji egzaminatorów zmierza do pozbawienia egzaminatora uprawnień do egzaminowania, nadanych egzaminatorowi przez organy państwa. Dlatego wymaga to dokonania merytorycznej oceny działań egzaminatora, zatem udział "A" pozwoli na wprowadzenie do postępowania oceny opartej na wiedzy i doświadczeniu zrzeszonych w nim egzaminatorów i umożliwi dokonanie oceny działań egzaminatora, z uwzględnieniem wszystkich aspektów pracy egzaminatora. Stwierdzono również, że w interesie społecznym leży maksymalne zobiektywizowanie wyników postępowania, które służyć będą jako punktu odniesienia do oceny pracy innych egzaminatorów. W zażaleniu podniesiono ponadto naruszenie art. 6 - 9 Kpa, w szczególności zasady nakazującej organom działanie na podstawie przepisów prawa, podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz prowadzenie postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Zarzucono także naruszenie art. 107 § 3 tej ustawy, polegające na nieprzedstawieniu w sposób szczegółowy stanowiska organu i wyjaśnienia podstawy prawnej. Rozpatrując zażalenie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., postanowieniem z dnia [...] r. ([...]), utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że pozycję organizacji społecznej, jako podmiotu na prawach strony, reguluje art. 31 § 1 Kpa. Zgodnie z tym przepisem organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania w indywidualnej sprawie (gdy istnieje możliwość wszczęcia postępowania z urzędu) lub dopuszczenia jej do udziału w już toczącym się postępowaniu. Przesłankami inicjatywy procesowej organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony, które muszą wystąpić łącznie, są: odpowiednio skorelowany z przedmiotem sprawy cel statutowy danej organizacji oraz względy interesu społecznego. Podniesiono w uzasadnieniu, że zapisy Statutu "A" wskazują, iż podstawowym celem "A" jest ochrona szeroko pojętego prawa do pracy i płacy oraz ochrona materialnych, zdrowotnych socjalnych i kulturalnych potrzeb członków, ochrona interesów zbiorowych i indywidualnych, a w szczególności: reprezentowanie interesów zawodowych członków wobec pracodawcy. Zdaniem Kolegium cele te zostały określone ogólnie, co niejako automatycznie sprawia, iż in abstracto sprawa z zakresu dopuszczenia tej organizacji do postępowania w sprawie o skreślenie egzaminatora z listy egzaminatorów mieści się w zakresie celów statutowych "A". Jednak in concreto przedmiotem wniosku "A" było dopuszczenie do udziału tej organizacji w postępowaniu, prowadzonym w tej sprawie przez Marszałka Województwa D., wobec wskazanego egzaminatora, jako strony postępowania. Celem rozstrzygnięcia, które ma podjąć Marszałek Województwa D. jest zatem ukształtowanie sfery prawnej ściśle określonego podmiotu. W tej sytuacji, zdaniem Kolegium, w interesie społecznym leży ochrona postępowania administracyjnego przed nadmiernym poszerzaniem kręgu uczestników tego postępowania, gdyż interes społeczny nie może stać w opozycji do interesu indywidualnego strony. Jakkolwiek doniosły byłby interes (cel) organizacji społecznej, ze względu na który żąda ona udziału w postępowaniu, to jednak nie można go stawiać ponad interesami stron, które z ostatecznego rozstrzygnięcia organów administracji publicznej nabyły i często zrealizowały już uprawnienia. W związku z powyższym jak podniesiono dalej w uzasadnieniu, nie można przyjąć, że w interesie społecznym leży uzyskanie przez "A" dostępu do udziału w przedmiotowym postępowaniu, gdyż - w ocenie Kolegium - byłoby to nadużyciem uprawnień wynikających z powołanego wyżej art. 31 § 1 pkt 2 Kpa. Bowiem analiza celów statutowych "A" oraz przedmiotu sprawy nie wykazała istnienia takich powiązań. Nie zasługuje więc na uwzględnienie okoliczność podniesiona w zażaleniu, że wynik tego postępowania służyć będzie jako punkt odniesienia do oceny pracy innych egzaminatorów, jak również to, że organizacja posiada specjalistyczną wiedzę. W uzasadnieniu podniesiono, że całkowicie niezasadny jest zarzut naruszenia art. 6-9, 77 i 107 Kpa, skarżący nie sprecyzował, na czym naruszenie tych przepisów polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. W skardze na powyższe postanowienie wniesiono o: uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności: art. 31 § 1 Kpa. poprzez przyjęcie, że cele statutowe skarżącego nie uzasadniają dopuszczenia do udziału w postępowaniu oraz przyjęcie, że za dopuszczeniem skarżącego do udziału w postępowaniu nie przemawia interes społeczny, art. 7 i 77 § 1 Kpa poprzez nie zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w zakresie zbadania celów statutowych skarżącego i istnienia interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem skarżącego do udziału w postępowaniu, naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 6- 9 Kpa. W uzasadnieniu podniesiono, że udział "A" w postępowaniu o skreślenie z ewidencji egzaminatora służyć będzie realizacji jego celów statutowych określonych w § 4 i 5 Statutu. Ponadto informacje o stanowisku organu nadzoru w sprawie sposobu przeprowadzania egzaminu i ewentualnych nieprawidłowościach pozwolą na analizę tego stanowiska i wykorzystane będą do kształtowania etyki oraz sumiennego i rzetelnego wykonywania obowiązków zawodowych całego środowiska egzaminatorów. Możliwość prześledzenia zachowania egzaminatora w trakcie egzaminu oraz oceny tych zachowań przez organ nadzoru umożliwi "A" sformułowanie merytorycznych wniosków i wykorzystanie ich w działalności analityczno-badawczej związanej z wykonywaniem zawodu egzaminatora oraz działalności szkoleniowej. Wskazano w uzasadnieniu, że zarówno organ I i II instancji nie rozważyły wszystkich celów statutowych "A" w kontekście ich związku z postępowaniem i bezpodstawnie uznały, iż nie uzasadniają one dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu. Tym samym naruszyły art. 7 i 77 § 1 Kpa, w zakresie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Skarżący podniósł ponadto, że rozpatrywanej sprawie spełniona została przesłanka istnienia interesu społecznego. Polega on na tym, aby "A" mógł spełniać swoje cele statutowe a tym samym sprawować kontrolę społeczna nad postępowaniem dotyczącym praw zrzeszonych członków. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawarta w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Po myśli art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Nadto, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą. Wyżej powiedziane oznacza, że skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145-150 ustawy). W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, wniesiona skarga jest zasadna, bowiem kontrolowane postanowienie uchybia prawu w stopniu uzasadniającym uchylenie. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r., którym utrzymane zostało w mocy postanowienie Marszałka Województwa D. z dnia [...] r. odmawiające - w trybie i na zasadach art. 31 § 1 pkt 2 Kpa – "A" (dalej "A"), dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie o skreślenie egzaminatora z ewidencji egzaminatorów. Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 Kpa organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Z powyższego zapisy wynika, że w rozpatrywanej sprawie dopuszczenie takiej organizacji związkowej jak "A" do udziału w postępowaniu jest możliwe, o ile spełnione są łącznie wskazane wyżej obie przesłanki uzasadniające to dopuszczenie, a mianowicie: wynika to z celów statutowych organizacji - "A" i przemawia za tym interes społeczny. Odnośnie pierwszej przesłanki wskazać należy, że stanowisko organów nie było jednolite. Organ pierwszej instancji uznał, że udział "A" w przedmiotowym postępowaniu jest uzasadniony celami statutowymi Natomiast organ odwoławczy stwierdził, że ogólne określenie w statucie celów przemawia za stanowiskiem, że dopuszczeniem organizacji do postępowania w sprawie o skreślenie egzaminatora z listy egzaminatorów mieści się w zakresie celów statutowych "A". Jednak, mając na względzie to, że sprawa dotyczy indywidualnie oznaczonego egzaminatora, jako strony postępowania w przedmiocie skreślenia z ewidencji, Kolegium stwierdziło brak powiązań pomiędzy celami statutowymi "A" a przedmiotem sprawy do udziału w której domaga się dopuszczenia. Niewątpliwie, między celami statutowymi organizacji społecznej a materialnoprawnym przedmiotem sprawy musi zachodzić prawny związek w tym znaczeniu, że cele statutowe tej organizacji mogą mieć wpływ na sposób załatwienia sprawy, w szczególności na treść rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli zatem cel statutowy organizacji jest obojętny pod względem prawnym dla sposobu załatwienia sprawy, to zachodzi brak powyższego związku, a tym samym brak przesłanki dopuszczenia organizacji do udziału na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 Kpa w postępowaniu administracyjnym dotyczącym sprawy innej osoby (wyrok NSA z dnia 11 listopada 2005 r. sygn. akt II GSK 125/05, ONSAiWSA 2006, nr 6, poz. 154; wyrok NSA W-wa z dnia 8 maja 2008 r. I OSK 743/07, ONSAiWSA 2009/4/67). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r., o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.), związek zawodowy jest dobrowolną i samorządną organizacją ludzi pracy, powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych. W myśl ust. 2 powołanego artykułu, związek zawodowy jest niezależny w swojej działalności statutowej od pracodawców, administracji państwowej i samorządu terytorialnego oraz od innych organizacji. Związki zawodowe współuczestniczą w tworzeniu korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku (art. 6). Stosownie art. 7 ust. 2 w sprawach indywidualnych stosunków pracy związki zawodowe reprezentują prawa i interesy swoich członków. Artykuł 8 stanowi, iż na zasadach przewidzianych w tej ustawie oraz w ustawach odrębnych związki zawodowe kontrolują przestrzeganie przepisów dotyczących interesów pracowników, emerytów, rencistów, bezrobotnych i ich rodzin. Zgodnie z art. 13 statut związku zawodowego określa m. in. cele i zadania związku, oraz sposoby i formy ich realizacji oraz prawa i obowiązki członków. Stosownie do zapisów Statutu "A", celem "A" jest obrona praw, godności i interesów pracowników, w tym: 1) reprezentowanie interesów zawodowych, materialnych, socjalnych i kulturalnych pracowników i ich rodzin; 2) obrona praw pracowniczych w zakresie wykonywanej pracy zawodowej, wynagrodzenia, warunków socjalno-bytowych oraz bezpieczeństwa i higieny pracy; 3) współdziałanie z organami władzy, administracji państwowej i samorządu terytorialnego w zakresie wynikającym z przepisów prawa; 4) działanie na rzecz demokracji, praworządności, sprawiedliwości społecznej, koleżeńskiej solidarności w stosunkach międzyludzkich (§ 4 pkt 1,2,3 i 4 Statutu). Do zakresu działania "A" należy w szczególności: reprezentowanie interesów zawodowych swoich członków wobec pracodawcy, organów administracji rządowej, samorządowej, organizacji społecznych i innych instytucji (§ 5 pkt 1 Statutu). Jak wynika z wskazanych zapisów Statutu "A", do jego zakresu działania należy reprezentowanie interesów zawodowych członków, nie tylko wobec pracodawców ale także organów samorządowych. Natomiast postępowanie w przedmiocie skreślenia egzaminatora z ewidencji egzaminatorów dotyczy interesu prawnego egzaminatora – członka "A". Wskazuje to. że cel statutowy organizacji nie jest obojętny pod względem prawnym dla sposobu załatwienia sprawy. W tym stanie, odmowa przez organ odwoławczy dopuszczenia "A" do udziału w postępowaniu, nie może ograniczyć się do ogólnego stwierdzenia o braku powiązania pomiędzy celami statutowymi organizacji a przedmiotem sprawy oznaczonego egzaminatora. Fakt, że postępowanie dotyczy postanowienia w zakresie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie innej osoby, nie zwalnia organów z obowiązku stosowania zasad ogólnych Kpa, w tym wynikającej z art. 7 zasady prawdy obiektywnej. Także zgodnie z art. 77 § 1 Kpa organ winien zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy w sprawie. Organ, zgodnie z zasadami wskazanymi w art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, winien rozważyć, - czego w sprawie nie uczynił - czy ochrona interesów zawodowych egzaminatorów, będąca celem "A", wiąże się postępowaniem regulowanym przepisami ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2005 Nr 108, poz. 908 ze zm.) dotyczącymi skreślenia egzaminatora z ewidencji, jest przesłanką materialnoprawną dopuszczenia do udziału w sprawie, której przedmiotem jest skreślenie egzaminatora – członka związku z ewidencji. Podkreślić należy, ze skreślenie egzaminatora z ewidencji egzaminatorów wpływa niewątpliwie na jego sytuacje zawodową, prowadzi do pozbawienia prawa wykonywania zawodu egzaminatora. Natomiast, jak już wskazano, celem statutowym "A" jest min. reprezentowanie interesów zawodowych członków. Następnie organ administracji winien rozważyć, czy skoro członkowie organizacji, których ochrona praw zawodowych stanowi cel statutowy "A", mają interes prawny w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie skreślenia ich z ewidencji egzaminatorów, to czy to nie uzasadnia dopuszczenia "A", na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 Kpa, do udziału w tym postępowaniu. Drugą przesłanką uzasadniającą realizację uprawnień "A" na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 Kpa jest wzgląd na ochronie interesu społecznego. Interes społeczny, ustalony i skonkretyzowany w świetle przedmiotu danego postępowania musi przemawiać za dopuszczenie "A" w sprawie dotyczącej interesu innego podmiotu. Organy rozpatrując wniosek "A" uznały, że nie leży w interes społeczny dopuszczenie tej organizacji do udziały w przedmiotowym postępowaniu, w świetle wskazanych we wniosku okoliczności w zakresie racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej na postępowaniem w przedmiocie oceny czy doszło do naruszenia prawa skutkującego skreśleniem z listy egzaminatorów. Zdaniem organów, w rozpatrywanej sprawie, zachowanie egzaminatora, jego skutki, wskazują, że w interesie społecznym nie leżu rozszerzanie kręgu uczestników postępowania. . W ocenie Sadu nie można wiązać jedynie interesu społecznego z przepisami prawa materialnego chroniącymi egzaminowanego i inne osoby przed nieprawidłowościami w zakresie egzaminów na prawo jazdy i wnioskować jedynie na tej podstawie o jego istnieniu. Nie można go więc wywodzić wyłącznie z faktu, czy postępowanie strony – egzaminatora - jest zgodne czy nie z tak ujętym interesem społecznym. Interes społeczny, o jakim mowa w art. 31 § 1 pkt 2 Kpa, może polegać na czuwaniu nad ochroną praw, interesów pewnej grupy zawodowej. Wiążąc się z tym, aby organizacja społeczna mogła wypełniać swoje statutowe i ustawowe uprawnienia wobec członków. Jak już wskazano, stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, związek zawodowy jest powołany min. do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych członków. Zgodnie ze Statutem "A", celem "A" jest min. reprezentowanie interesów zawodowych członków. W tym stanie rozpatrując sprawę organy winny ocenić – czego w sprawie nie uczyniły- czy w świetle zadań i celów "A", jej udział w przedmiotowym postępowaniu jest podyktowany wypełnieniem statutowych i ustawowych uprawnie wobec członka "A" a więc wynika ze swoistej kontroli społecznej nad postępowaniem, czy służy jedynie zaspokojeniu partykularnych interesów samej organizacji, jej władz, czy członków. I w zależności tych ustaleń podjąć rozstrzygniecie. Z przedstawionych powyżej względów należało na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji.