III SAB/Wr 1411/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon, Asesor WSA Olga Białek (sprawozdawca), Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 marca 2020 r. sprawy ze skargi A. C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Wojewody D. do załatwienia sprawy; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. C. (dalej jako skarżący, strona skarżąca) w dniu 31 października 2019 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność i przewlekłość Wojewody D. w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżący wyjaśnił, że w dniu 30 kwietnia 2019 r. wystąpił z wnioskiem o zezwolenie na pobyt czasowy w celu pojednania z rodziną. Pomimo, że wniosek nie posiadał braków formalnych i upłynęły terminy ustawowe, sprawa nie została do tej pory załatwiona. Z tego względu wnosi o zobowiązanie organu do wydania stosownej decyzji w terminie 7 dni oraz o przyznanie rekompensaty za bezczynność i przewlekłość organu w wysokości 5000 zł. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że w dniu 23 września 2019 r. wpłynęło ponaglenie strony na niezałatwienie sprawy w terminie. W dniu 21 listopada 2019 r. (a więc już po wniesieniu skargi) skarżący został zobowiązany do usunięcia braków formalnych oraz wyznaczono przewidywany termin załatwienia sprawy do dnia 30 stycznia 2020 r. Wojewoda potwierdził, że doszło do opóźnienia w załatwieniu sprawy, które spowodowane jest bardzo dużym wpływem podań cudzoziemców, koniecznością równoczesnego procedowania w różnych sprawach oraz odpływem pracowników merytorycznych prowadzących postępowanie i brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Zdaniem organu nie są to okoliczności nie mające znaczenia w sprawie. Przy ich uwzględnieniu nie sposób uznać, że opóźnienie do jakiego doszło miało charakter rażący. Brak także podstaw do uznania że przekroczenie terminu pozbawione było racjonalnych podstaw. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej w kwocie 5.000 zł Wojewoda podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej powinno być zastrzeżone dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Suma pieniężna, o której mowa art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody, w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Ponadto wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie, którego w niniejszej sprawie zabrakło. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga na przewlekłość Wojewody D. Skarga na bezczynność organu została zarejestrowana została pod sygn. akt III SAB/Wr 1410/19 i odrębnie rozpoznana przez Sąd. Przeprowadzona kontrola sądowa wywołana skargą na przewlekłość organu (zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U z 2019 r. poz. 2325 dalej jako "p.p.s.a") wykazała, że jest ona zasadna. Sąd stwierdził, że będąca przedmiotem niniejszego rozpoznania skarga pod względem formalnym jest dopuszczalna, gdyż poprzedzona została ponagleniem na przewlekłość w rozumieniu art. 52 § 2 b p.p.s.a. Przystępując do jej oceny należy mieć na uwadze, że w obecnym stanie prawnym, skarga na bezczynność organu oraz skarga na przewlekłe prowadzenia postępowania stanowią dwie odrębne instytucje. Każda z nich ma inny cel zastosowania i zakres ochrony, której strona może domagać się od sądu administracyjnego. Przewlekłość postępowania zdefiniowana została jako stan w którym postępowanie prowadzone jest dłużej niż to jest niezbędne dla załatwienia sprawy. (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a). W orzecznictwie wypracowano stanowisko, że postępowanie nosi cechy przewlekłości, gdy jest prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi także wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającym zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. O przewlekłości postępowania przed organem administracji można zatem mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przedmiotem postępowania ze skargi na przewlekłość jest zatem kontrola toku i poprawności czynności organu, ich natężenia oraz koncentracji materiału dowodowego, przy uwzględnieniu przedstawionych wyżej poglądów. Z bezczynnością mamy natomiast do czynienia, gdy organ administracji – będąc właściwym w sprawie - nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia, pozwalającego na przesunięcie tego terminu. Inaczej niż w przypadku przewlekłości postępowania, w przypadku bezczynności badaniu zasadniczo nie podlega sposób procedowania, a jego efekt (czy jego brak) w postaci rozstrzygnięcia (braku) sprawy. Z powyższych definicji wynika, że w jednej sprawie możliwe jest ustalenie, że organ nie tylko przewlekle prowadzi postępowanie, ale też - tak wadliwie procedując - dopuszcza się bezczynności. Zarzut bezczynności i przewlekłości podlega jednak odrębnej ocenie. W realiach niniejszej sprawy taka sytuacja miała miejsce. W wyroku o sygn. akt III SAB/Wr 14101/19 wydanym ze skargi wniesionej przez skarżącego na bezczynność organu, Sąd stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności przy rozpatrzeniu wniosku złożonego przez stronę w dniu 30 kwietnia 2019 r. o wydanie zezwolenie na pobyt czasowy. Przeprowadzona w niniejszym postępowaniu kontrola działania organu, wykazała natomiast, że skutecznie można mu także postawić zarzut przewlekłości postępowania. Organ przez okres ponad 6 miesięcy nie podejmował bowiem w sprawie żadnych czynności. Dopiero po upływie dwudziestu jeden dni od wniesienia skargi do Sądu, strona została zawiadomiona o nowym terminie załatwienia sprawy (wyznaczonym na dzień 20 stycznia 2020 r.) i wezwana do uzupełnienia wniosku przez złożenia dokumentów dotyczących ubezpieczenia zdrowotnego i zapewnienia miejsca zamieszkania. Pismem z tego samego dnia, Wojewoda wystosował w trybie art. 109 ustawy o cudzoziemcach zapytanie do właściwych organów, czy wjazd i wyjazd skarżącego na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności i bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W świetle powyższych faktów można zasadnie zarzucić organowi, że nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie a jego działania były opieszałe. Ponad półroczna zwłoka w podjęciu prostych czynności procesowych dotyczących wstępnej weryfikacji wniosku pod względem kompletności i wystąpienie do odpowiednich organów z zapytaniem o skarżącego w trybie art. 109 ustawy o cudzoziemcach, nie znajduje uzasadnienia i nie może być uznana za usprawiedliwioną. Bezsprzecznie czynności procesowe w badanym postępowaniu podjęte zostały z dużym opóźnieniem, co uniemożliwiło wydanie w sprawie w rozsądnym terminie końcowego orzeczenia. Dla wykonania dwóch nieskomplikowanych czynności (wyżej opisanych), Wojewoda potrzebował bowiem ponad sześciu miesięcy, pomimo, że dysponował przynajmniej częścią dowodów, które strona złożyła z wnioskiem. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się zgodnie, że kwestia długości czasu prowadzenia postępowania stanowi jedną z podstawowych okoliczności oceny, czy w danej sprawie postępowanie było przewlekle prowadzone (wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2822/17, opub. w LEX nr 2426853; wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II FSK 3000/17, opub. w LEX nr 2426192). Uwzględniając zatem przesłankę czasową, stopień skomplikowania sprawy oraz postawę samej strony (która nie przyczyniła się do zwłoki w rozpatrzeniu wniosku) Sąd uznał, że przewlekłość postępowania w opisanym wcześniej rozumieniu ma w niniejszej sprawie niewątpliwie miejsce i ma ona charakter rażący. Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne (tak też np. NSA w wyroku z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akr I OSK 1842/17, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w K.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniają ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania. Na gruncie badanej sprawy taka sytuacja zachodzi, ponieważ nawet bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Organ przez ponad pół roku nie podejmował w sprawie żadnych działań procesowych i dopiero skarga wniesiona do Sądu była czynnikiem mobilizującym go do sprawdzenia wniosku i wykonania czynności zmierzających do jej załatwienia (wezwania strony o uzupełnienie dokumentów) oraz do wystąpienia o konsultację z innymi organami (art. 109 ustawy o cudzoziemcach). Niewątpliwe takie zachowanie organu pozostaje w jawnej sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada szybkości postępowania oraz z przepisami art. 35 § 3 i art. 36 k.p.a. wyznaczającymi terminy załatwienia sprawy i nakładającymi na organy obowiązek informowania o przyczynach zwłoki i wskazania nowego terminu jej załatwienia. Zaznaczyć przy tym należy, że nie zaistniały usprawiedliwione powody do przekroczenia terminów załatwienia sprawy, także strona nie przyczyniła się swoimi działaniami do niemożności zakończenia postępowania i wydania decyzji. Zachowanie organu nie może być zatem akceptowane, gdyż podważa ono również zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników dla władzy publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a. Sytuacja w której strona czeka przez kilka miesięcy na podjęcie pierwszej czynności polegającej na zweryfikowaniu wniosku pod względem jego kompletności pomimo, że przedkłada stosowne dokumenty, nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. W ocenie Sądu, okolicznościami uzasadniającymi zwłokę nie są podnoszone w odpowiedzi na skargę braki kadrowe oraz wzrost wpływających spraw. Są to przyczyny pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego jako całości (por. NSA w wyroku z dnia 17 lipca 2018 r. I OSK 2542/16 z dnia 29 maja 2019 r I OSK 2847/19). Wskazywane przez Wojewodę trudności organizacyjne nie mają charakteru nagłego i nie wynikają z niemożliwych lub trudnych do przewidzenia i przezwyciężenia okoliczności, skoro organ co najmniej od dwóch lat na nie wskazuje. Sąd podziela stanowisko, że obowiązkiem organów państwowych jest takie zorganizowanie pracy a także przeznaczenie takich sił i środków by sprawnie realizować nałożone ustawą zadania. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należą do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Strona postępowania nie może zatem ponosić negatywnych konsekwencji zaniechań organów państwa w tym względzie. Z tych też względów Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a stwierdził, że w niniejszej sprawie wystąpiła przewlekłość w prowadzeniu postępowania i miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt I i II sentencji wyroku). Sąd nie przyznał jednak skarżącemu sumy pieniężnej biorąc pod uwagę, że w sprawie o sygn. akt III SAB /Wr 1410 została mu już przyznana suma pieniężna w kwocie 1000 zł. za bezczynność organu w tym samym okresie. Sąd nie znalazł podstaw do odrębnego orzekania o kwotach z tytułu bezczynności i przewlekłości postępowania mając na uwadze charakter przyznawanej kwoty pieniężnej - mającej pełnić rolę rekompensacyjną w ramach konkretnego postępowania (por. uzasadnianie do projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – druk nr 1633) jak też uwzględniając okoliczność, że czas trwania bezczynności i przewlekłości postępowania był taki sam. Zdaniem Sądu przyznanie kwoty pieniężnej w związku ze stwierdzoną bezczynnością w dostateczny sposób pełni funkcję kompensacyjną dla strony w ramach zawisłego przed organem postępowania - także przy uwzględnieniu przewlekłości postępowania. Stanowi także dostateczną sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Z tych względów Sąd nie uwzględnił wniosku o przyznanie sumy pieniężnej za przewlekłe prowadzenia postępowania oddalając skargę w tej części (pkt IV sentencji wyroku). Sąd nie orzekł również o zobowiązaniu organu do załatwienia wniosku skarżącego przez wydanie odpowiedniego aktu administracyjnego w odpowiednim terminie, gdyż zobowiązanie do wydania tego aktu zawarte już zostało w wyroku o sygn. akt III SAB/Wr 1410/19 ze skargi na bezczynność organu. Tym samym postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe, co skutkowało umorzeniem w tej części postępowania (pkt III sentencji wyroku). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I-IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200 w związku z art. 210 § 2 p.p.s.a.