III SAB/Wr 2104/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 21 maja 2019 r., w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku, o którym mowa w punkcie I wyroku, która to bezczynność ma charakter rażącego naruszenia prawa; III. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1.500 (słownie: tysiąc pięćset) złotych); IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 23 listopada 2020 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 3 grudnia 2020 r.) skarżący A. S. wniósł skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w rozpoznaniu złożonego przez niego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w dniu 21 maja 2019 r. złożył w biurze podawczym Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Podniósł, że do dnia wniesienia skargi nie otrzymał ze strony organu administracji publicznej żadnej korespondencji w sprawie (w szczególności, informacji o przyczynach zwłoki w rozpatrzeniu wniosku), choć od jego złożenia minęło 18 miesięcy, co stanowi sześciokrotne przekroczenie terminu załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem strony, taki stan rzeczy stanowi o naruszeniu przez organ art. 35 § 3 w zw. z art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.) oraz art. 36 § 1 k.p.a. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie bezczynności organu, skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z wniosku skarżącego; 2) zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku; 3) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 13.000 zł; 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Zapewnił, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków, jakie cudzoziemcy składają w sprawach o legalizację pobytu do Wojewody Dolnośląskiego, przy konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz w warunkach problemów kadrowych związanych z niedoborem pracowników. Zwrócił uwagę, że ocena stanu bezczynności o cechach rażącego naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie i wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. W ramach przedstawionej w odpowiedzi na skargę argumentacji organ nawiązał do wyroków – WSA w Krakowie z dnia 28 maja 2018 r. (sygn. akt II SAB/Kr 47/18) i WSA w Poznaniu z dnia 15 maja 2019 r. (sygn. akt III SAB/Po 12/19). Zdaniem Wojewody Dolnośląskiego, stanowisko Sądu wyrażone w tych wyrokach zachowuje aktualność w rozpatrywanej sprawie, co uzasadnia wniosek o braku podstaw do stwierdzenia bezczynności o charakterze kwalifikowanym. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda Dolnośląski zaznaczył, że przyznanie sumy pieniężnej o której mowa w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 zez m.; dalej: p.p.s.a.) nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stwierdzenia bezczynności/przewlekłości postępowania, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, z którego należy korzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Nadmienił, że jej przyznanie powinno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie ewidentnymi i zawinionymi uchybieniami zasadom efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Zwrócił również uwagę, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Wskazał także, że skarżący nie uzasadnił w treści skargi rozmiarów krzywdy, stanowiącej podstawę do uwzględnienia wniosku w zakresie przyznania sumy pieniężnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przechodząc do kontroli zarzucanej bezczynności wskazać należy, że legalna definicja bezczynności zamieszczona została w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. i przewiduje, że z bezczynnością mamy do czynienia, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma zatem miejsce wówczas, gdy ten – będąc właściwym w sprawie – nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2936/16). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do uznania, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ administracji publicznej dopuścił się tak rozumianej bezczynności. Jak wynika z akt administracyjnych, wniosek strony wpłynął do organu administracji publicznej w dniu 21 maja 2019 r. W tym samym dniu organ skierował do strony pismo informujące o przewidywanym terminie zakończenia postępowania, wyznaczonym na dzień 21 listopada 2019 r. Przedłużenie terminu załatwienia sprawy organ uzasadniał z jednej strony, koniecznością sprawdzenia złożonych dokumentów, z drugiej, dużą liczbą spraw z wniosków cudzoziemców, jakie są prowadzone równolegle przed Wojewodą Dolnośląskim. Jak również wynika z akt administracyjnych, do dnia 21 listopada 2019 r., tj. do upływu terminu wyznaczonego przez organ w piśmie z dnia 21 maja 2019 r., Wojewoda Dolnośląski nie tylko nie zakończył postępowania w sprawie, ale i w tym czasie nie podjął nawet żadnej (podkreślenie Sądu) czynności zmierzającej do merytorycznego rozpoznania wniosku. Aktywność procesową w sprawie organ ujawnił dopiero w dniu 7 grudnia 2020 r. zwracając się do właściwych organów w trybie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r., poz. 35) z prośbą o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt wnioskodawcy-cudzoziemca na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Powołując się na konieczność uzyskania tego rodzaju informacji, organ także w dniu 7 grudnia 2020 r. skierował do strony pismo informujące o nowym, przewidywanym terminie zakończenia postępowania w sprawie, wyznaczonym przez organ na dzień 7 marca 2021 r. Podkreślić przy tym trzeba, że czynności procesowe jakie organ powziął w pierwszym tygodniu grudnia 2020 r., nastąpiły już po wniesieniu przez stronę (za pośrednictwem organu) skargi do sądu administracyjnego, która wpłynęła do Wojewody Dolnośląskiego w dniu 3 grudnia 2020 r. Wskazać w tym miejscu także trzeba, że na dzień orzekania Sąd nie dysponował informacją o tym, by postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie zostało zakończone. Przedstawione dotąd okoliczności niewątpliwie świadczą o tym, że w sprawie doszło do oczywistego naruszenia art. 35 § 3 k.p.a. oraz art. 12 § k.p.a. Pierwsze i jak dotąd jedyne czynności procesowe zmierzające do rozpoznania wniosku Wojewoda Dolnośląski podjął dopiero w dniu 7 grudnia 2020 r., co nastąpiło już po wniesieniu przez stronę skargi do sądu administracyjnego za pośrednictwem tego organu. Jako naganną praktykę należy ocenić postępowanie organu, który już w dniu wpływu wniosku przedłużył termin zakończenia postępowania w sprawie do dnia 21 listopada 2019 r., przy czym w tym czasie nie podjął on żadnej czynności procesowej zmierzającej do rozpoznania wniosku. Nawet, nie zainicjował procedury z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, która jest standardową procedurą w sprawach tego rodzaju. Przedstawione dotąd okoliczności w sumie uzasadniają zarzuty skargi w zakresie bezczynności Wojewody Dolnośląskiego w sprawie. Kierując się przedstawioną argumentacją oraz wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie (poprzez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego lub formalnoprawnego, kończącego postępowanie administracyjne) Sąd w punkcie I wyroku, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Wojewodę Dolnośląskiego do rozpoznania wniosku strony, w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy. Wypełniając dyspozycję art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. Sąd w punkcie II wyroku stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta ma charakter kwalifikowany, tj. noszący cechę rażącego naruszenia prawa. Ustawodawca nie zdefiniował, kiedy ma miejsce bezczynność czy przewlekłość z rażącym naruszeniem prawa. Prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wa 1531/19). Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego. W ocenie Sądu, zaistniały w sprawie stan bezczynności, uzasadnia taką kwalifikację. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w odpowiedzi na skargę należy podnieść, że właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 lutego 2021 r., sygn. akt I SAB/Wr 536/20, CBOSA). Na wniosek strony Sąd przyznał jej sumę pieniężną o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (punkt III wyroku) uznając, że przyznana kwota 1.500 zł w sposób dostateczny zrekompensuje jej krzywdy moralne związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie jej wniosku. Na wysokość przyznanej sumy pieniężnej wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a także, utrwalona w Sądzie praktyka przyznawania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. Należy dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA). Zawarte w punkcie IV wyroku orzeczenie o oddaleniu dalej idącej skargi znajduje swoją podstawę prawną w treści art. 151 p.p.s.a. i odnosi się do zawartego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej w wysokości przekraczającej przyznaną przez Sąd. Zdaniem Sądu, suma pieniężna w wysokości wskazanej w skardze była żądaniem zbyt wygórowanym O kosztach postępowania (punkt V wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzona od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej, tytułem zwrotu kosztów sądowych, kwota 597 zł odpowiada równowartości wpisu sądowego, jaki strona uiściła inicjując postępowanie sądowo-administracyjne (100 zł), wydatkom związanym z opłatą skarbową od udzielonego w sprawie pełnomocnictwa (17 zł) oraz taryfowej stawce wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł), ustalonej na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).