III SAB/Wr 298/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Kieres Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca) Sędzia WSA Jadwiga Danuta Mróz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 września 2019 r. sprawy ze skargi T. V. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego O. V. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 2 500 (dwa tysiące pięćset) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi T. V. (dalej: Strona, Skarżący) reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego O. V. jest bezczynność Wojewody D. (dalej: Organ) w przedmiocie rozpoznania jego wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Jak wynika z akt sprawy, 21 czerwca 2016 r. Skarżący złożył w Urzędzie Wojewódzkim we W. wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, załączając do niego kserokopię paszportu. Pismem z dnia 7 lipca 2016 r. Organ wezwał Stronę o uzupełnienie wniosku. W związku z brakiem dalszych czynności Organu, Strona w piśmie z dnia 20 marca 2017 r. zwróciła się z prośbą o szybsze rozpoznanie jej wniosku. Następnie, wobec informacji przekazanej przez Stronę, dotyczącej miejsca jej zamieszkania (Skarżący wskazał , że mieszka na terenie województwa l. w miejscowości M.), Organ w piśmie z dnia 16 maja 2017 r. przekazał sprawę do Wojewody L. zgodnie z właściwością. Wojewoda L. pismem z dnia 25 maja 2017 r. zwrócił się do Strony o wskazanie jej faktycznego adresu. W odpowiedzi na wezwanie, Strona podała swój adres zamieszkania, który ponownie uległ zmianie tj. Skarżąca zamieszkała we W. Wobec powyższego Wojewoda L. pismem z dnia 14 czerwca 2017 r. przekazał ponownie sprawę Wojewodzie D. W dniu 19 kwietnia 2018 r. Strona po raz kolejny została wezwana przez Organ do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Jednocześnie, Organ poinformował o przewidywanym terminie zakończenia postępowania w sprawie ustalając jego datę na dzień 21 czerwca 2018 r. W dniu 9 października 2017 r. Strona złożyła pismo do Organu zatytułowane "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" (dokument załączony do skargi z dnia 14 marca 2019 r. – k. 14 akt sądowych). Strona w uzasadnieniu wskazała, iż od dnia złożenia wniosku tj. 21 czerwca 2016 r. do dnia wniesienia wezwania nie otrzymała decyzji. W ocenie Skarżącego doszło także do przewlekłości postępowania administracyjnego. Organ w żaden sposób nie odniósł się do przedmiotowego pisma. Strona również nie została poinformowana o przekazaniu przez Organ ww. pisma wraz z aktami sprawy do jednostki nadrzędnej celem jego rozpoznania. W dniu 14 marca 2019 r. (data wpływu do Organu 18 marca 2019 r.) Strona wniosła skargę na bezczynność Wojewody D., zarzucając Organowi naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12, art. 35 § 1 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1960 r. Nr 30, poz. 168, dalej: "k.p.a."). Wnioskowała o: 1) stwierdzenie, że Organ dopuścił się bezczynności i niezałatwienia sprawy z wniosku Skarżącego o zezwolenie na pobyt czasowy; 2) zobowiązania Organu do wydania w terminie 14 dni decyzji zezwalającej na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 3) przyznania na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości po 2,500 (słownie: dwa tysiące pięćset złotych) określonej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. poz. 153 nr 1271 ze zm. dalej: "p.p.s.a."). W uzasadnieniu Skarżący zwracał uwagę, że nie został poinformowany o wszczęciu postępowania administracyjnego. Organ nie pouczył Strony o przysługujących jej prawach ani w języku polskim ani ukraińskim. Co więcej, w żaden sposób nie odniósł się do ponaglenia Strony na bezczynność. Na przestrzeni lat Organ poza wezwaniem do usunięcia braków formalnych, nie podjął żadnych czynności zmierzających do zakończenia postępowania administracyjnego. Skarżący nie miał możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Twierdził także, iż w tym przypadku należało uznać, że doszło do bezczynności Organu, zaś biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, należało przyjąć że bezczynność była połączona z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Skarżącego zachowanie Organu podważyło zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Doszło również do naruszenia Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka w tym przede wszystkim prawa do przemieszczania się – Skarżący został pozbawiony prawa do opuszczenia RP. Z uwagi na pozostawanie części rodziny na Ukrainie, taki stan rzeczy powoduje znaczne trudności w przypadku trudnej i nagłej sytuacji rodzinnej. Nadto Strona wskazała, że zostały naruszone przepisy Konwencji o Prawach Dziecka. Poprzez bezczynność i przewlekłość w sprawie, Skarżący jest narażony na brak stabilności oraz niepewność co do jej dalszego bytu. Dodatkowo z akt sprawy wynika (vide: załącznik do skargi z dnia 14 marca 2019 r. k. 15 i k. 16 akt sądowych), że Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich oraz Kancelaria Prezydenta RP w wyniku prośby Strony w pismach adresowanych do Organu, sygnalizowały konieczność podjęcia dalszych czynności. Organ nie zareagował na ww. pisma. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje. Skarga jest uzasadniona, bowiem Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku Strony, przy czym bezczynność ta ma charakter rażący. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art.120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. W sprawie nie jest sporne, że podstawę procesową działania organów administracji publicznej w zakresie rozpoznania wniosku Strony na podstawie przepisów ustawy o cudzoziemcach regulują przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 tj. ze zm., dalej: "k.p.a."). Podkreślenia ponadto wymaga, iż ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935; dalej jako: "nowelizacja k.p.a."), dokonano nowelizacji art. 35 i 36 k.p.a. tj. przepisów odnoszących się do terminów załatwienia sprawy oraz sposobu postępowania organów administracji publicznej w przypadku niezałatwienia jej w terminie. Zgodnie z art. 16 nowelizacji k.p.a. do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją lub postanowieniem przed dniem jej wejścia w życie, stosuje się przepisy w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1 (tj. k.p.a.). Uwzględniając okoliczność, iż niniejsza sprawa została wszczęta wnioskiem Strony w dniu 21 czerwca 2016 r. i nie została zakończona ostateczną decyzją lub postanowieniem przed dniem wejścia w życie nowelizacji k.p.a., zastosowanie znajdą przepisy w brzmieniu dotychczasowym (tj. sprzed nowelizacji k.p.a.). Terminy załatwiania spraw zostały uregulowane w przepisie art. 35 k.p.a. Stosownie do § 1 ww. regulacji, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Należy wskazać, iż przed nowelizacją k.p.a. pojęcie "bezczynności" nie było zdefiniowane. Jednakże zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Sądy administracyjne rozpoznają skargi na bezczynność organów administracji publicznej, gdy organ - w przewidzianym przepisami terminie - nie wyda któregokolwiek z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. aktów administracyjnych. Jeżeli bowiem organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy z różnych względów nie wydaje rozstrzygnięcia w przewidzianym przepisami terminie, a zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, wówczas występuje bezczynność organu. Inaczej mówiąc, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 6 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Po 41/18, oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16, wszystkie wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA). Celem skargi na bezczynność jest zatem doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17, CBOSA). Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Ustaleniem wzajemnych zależności między zasadą legalizmu a zasadą szybkości postępowania zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 916/15, CBOSA), który podkreślił, że zasady te nie pozostają ze sobą w kolizji i powinny być realizowane w równym stopniu. Zasada szybkości postępowania nie niweczy zasady legalizmu, której prawidłowa realizacja nie zwalnia z obowiązku prowadzenia postępowania w sposób sprawny, racjonalny i efektywny. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Powyższe znajduje potwierdzenie w powoływanym na wstępie art. 35 k.p.a. Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy istotne są również dalsze przepisy k.p.a., tj. art. 36 stanowiący, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że w sprawie zaistniała tak rozumiana bezczynność. Po pierwsze, w świetle przytoczonych regulacji dotyczących terminów procesowych załatwiania spraw, wątpliwości Sądu nie budzi, że organ administracji publicznej pozostawał w bezczynności od dnia złożenia wniosku (21 czerwca 2016 r.) do dnia przekazania sprawy Wojewodzie L. (26 kwietnia 2017 r.) Po upływie niespełna 2 miesięcy, sprawa została ponownie przekazana Wojewodzie D. (14 czerwca 2017 r.). Jak wynika z akt sprawy, po jej ponownym przekazaniu Organowi, pierwsze czynności (wezwanie do uzupełnienia dokumentów wraz z zawiadomieniem o przewidywanym terminie zakończenia sprawy) zostały podjęte dopiero 19 kwietnia 2018 r. (tj. niemal po upływie roku od dnia ponownego przekazania sprawy). Z powyższego wynika, że Organ przez prawie trzy lata nie podejmował czynności zmierzających do załatwienia sprawy, a tym samym nie tylko nie mógł się za ten okres powoływać na konieczność prowadzenia czasochłonnego postępowania wyjaśniającego, uzasadniającego niezałatwienie sprawy niezwłocznie lub w terminie miesiąca, ale także nie załatwił jej w wydłużonym, dwumiesięcznym terminie oraz nie poinformował strony o przyczynach zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, do czego zgodnie z art. 36 k.p.a. był zobowiązany. Tak więc już na tym etapie Organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie akta sprawy nie dają żadnej podstawy do stwierdzenia, że do bezczynności przyczynił się sam Skarżący. Tego rodzaju sankcja (skutek) związana jest bowiem jedynie z niezastosowaniem się przez stronę do wezwania i nieuzupełnienia braków formalnych podania. Strona skarżąca natomiast przedłożyła dokumenty, które w jej ocenie stanowiły uzupełniony wniosek, przez co dopełniła formalnego warunku wyrażonego w wezwaniu. W sprawie naruszone zostały zasady wyrażone w art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, CBOSA). W kontekście opisanych kryteriów nie może budzić wątpliwości, że działanie Organu w tej sprawie, a raczej jego bezczynność i przekroczenie wszelkich możliwych terminów załatwienia sprawy o nieskomplikowanym charakterze i to bez żadnej istotnej przyczyny winno być kwalifikowane jako rażąco naruszające prawo. Kierując się zatem przedstawionymi kryteriami stopnia bezczynności należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie, doszło do rażącej bezczynności Organu w przedmiocie postępowania objętego wnioskiem Strony. Ponadto zebrany w sprawie materiał daje wystarczające podstawy do postawienia zarzutów oczywistego lekceważenia wniosków i praw procesowych Strony, jak choćby brak odniesienia się do jej pism podnoszących złożenie dokumentów. Niezależnie od tego słusznie podnosi Strona, że ograniczone są także jej uprawnienia i dostęp do akt sprawy i możliwość uzyskania informacji o sprawie. Wynika to niewątpliwe z niewłaściwej organizacji pracy w instytucji ustanowionej celem rozpoznawania spraw obywateli i dla nich. Narusza to zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej (art. 8.). Wartym podkreślenia jest fakt, że Skarżący w związku z brakiem pewności prawa do pobytu na terytorium RP nie może realizować czynności dnia codziennego. W konsekwencji, dany stan rzeczy prowadzi do problemów z jego rozwojem oraz edukacją. Trzeba w tym miejscu przytoczyć art. 3 pkt 1 Konwencji o Prawach Dziecka (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526), który zobowiązuje Państwo - Stronę do zapewnienia dziecku ochrony i opieki w takim stopniu, w jakim jest to niezbędne dla jego dobra, biorąc pod uwagę prawa i obowiązki jego rodziców, opiekunów prawnych lub innych osób prawnie za nich odpowiedzialnych. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przyznanie Skarżącemu sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Sąd przyznał Stronie sumę pieniężną w kwocie 2 500 zł. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi trzeba się zmagać nie posiadając zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty ww. kwoty zdyscyplinuje organ. W ocenie Sądu, zasądzona kwota: z jednej strony, zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność, tj. zwalczania bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I, III i IV sentencji wyroku. Natomiast na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt II sentencji wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt V sentencji wyroku).