III SAB/Wr 4/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie - Sędzia NSA Krystyna Anna Stec - Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca) Protokolant - Monika Mikołajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2004 r. sprawy ze skargi A Sp. z o. o. w K. na bezczynność Rady Powiatu G. w przedmiocie podjęcia uchwały o zmianie formy gospodarki finansowej lub likwidacji samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, oddala skargę. Pismem z dnia 27 stycznia 2004 r. Prezes Spółki z o. o. A z siedzibą w K. wezwał Radę Powiatu G. do wykonania obowiązku przewidzianego w art. 60 ust. 3 w związku z art. 4 i art. 35c ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.), przez podjęcie uchwały o zmianie gospodarki finansowej lub o likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w G. W wezwaniu podniesiono, że w sytuacji ujemnych wyników finansowych Zakładu i ogromnego zadłużenia z tytułu należności publicznoprawnych, pracowniczych i cywilnoprawnych, Powiat G. jako organ założycielski jest upoważniony i zobowiązany podjąć uchwałę w przedmiocie dalszego losu tej jednostki. W ocenie Spółki, bezczynność organu w tym zakresie stanowi naruszenie bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, a także zaniedbanie służbowe radnych jako funkcjonariuszy publicznych, skutkujące powstaniem szkód w sferze prawnej wierzyciela ZOZ w G., którym jest właśnie Spółka. Wyrządzenie szkody i naruszenie praw wierzyciela, wyrażające się w niemożności zaspokojenia roszczenia zasądzonego prawomocnym orzeczeniem sądu, grozi odpowiedzialnością cywilną Powiatu. Rodzi też po stronie wierzyciela legitymację do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność Powiatu. W odpowiedzi na opisane wezwanie, datowanej na dzień 27 lutego 2004 r., Przewodniczący Rady Powiatu G. stwierdził, że Samodzielny Publiczny ZOZ w G. nie może być aktualnie zlikwidowany w taki sposób, aby -zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - zapewnić realizację zadań publicznych o charakterze ponadgminnym, w zakresie ochrony zdrowia. Nie można bowiem zapewnić nieprzerwanej opieki zdrowotnej nad ludnością powiatu. Przekazanie zadań istniejącego Zakładu innemu zakładowi opieki zdrowotnej nie jest obecnie możliwe, choć Rada Powiatu podjęła już działania zmierzające do rozwiązania problemu samofinansowania się istniejącego Zakładu. Zdaniem Przewodniczącego Rady Powiatu G., nie istnieje więc podstawa do zaskarżenia bezczynności tego organu na podstawie art. 88 ust. 1 w związku z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, albowiem nie zachodzą przesłanki umożliwiające Radzie podjęcie uchwały o likwidacji Zakładu. Trudno się także zgodzić z zarzutem naruszenia interesu prawnego lub uprawnień podmiotu wzywającego. Komornik uzyskał już na jego rzecz kwotę 6.644,20 zł w toku postępowania egzekucyjnego i nie zmierza do umorzenia tego postępowania jako bezskutecznego. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Spółka A zarzuciła Radzie Powiatu G. bezczynność, polegającą-jak twierdziła - na niewykonaniu obowiązku podjęcia uchwały w trybie art. 60 ust. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, wobec Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w G. Skarżąca zażądała, aby Sąd zobowiązał wspomniany organ do podjęcia wnioskowanej uchwały. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Powiat G. jest organem założycielskim Zakładu, który z kolei jest dłużnikiem Spółki, z tytułu wierzytelno- ści, zasądzonych orzeczeniami: Sądu Okręgowego w K. z dnia 10 stycznia 2003 r. (sygn. akt: I Ne 6/03) i Sądu Rejonowego dla Krakowa-Podgórza z dnia 8 stycznia 2003 r. (sygn. akt: I Ne 1255/02/P). Egzekucja komornicza, prowadzona od kilkunastu miesięcy, nie przynosi zaspokojenia, a ogólne zadłużenie Zakładu sięga kilku milionów złotych, wliczając w to także należności publicznoprawne i pracownicze. W ocenie strony skarżącej, zachodzi zatem podstawa do wydania przez organ założycielski stosownej uchwały, o której mowa w art. 60 ust. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, w związku z ust. 2 tegoż artykułu i art. 35c tej samej ustawy. Spółka poparła to twierdzenie przywołaniem wyroku NSA z dnia 13 marca 2002 r., I SA/Lu 23/02 (OSS 2002/4/113). Skarżąca wywodziła dalej, że przepis art. 60 ust. 3 ma niejako "gwarancyjny" charakter. Taki wniosek nasuwa - zdaniem Spółki - brzmienie art. 6 pkt 3 prawa upadłościowego i naprawczego z dnia 28 lutego 2003 r., zgodnie z którym nie można ogłosić upadłości publicznych samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej. Roli zastępczego instrumentu, zapewniającego możliwość równego i pełnego zaspokojenia wszystkich wierzycieli zakładu opieki zdrowotnej, upatruje strona skarżąca właśnie w art. 60 ust. 3 i 4. Zaniechanie przez Radę Powiatu G. wykonania kompetencji przewidzianych w tych przepisach godzi w pewność obrotu gospodarczego, uniemożliwiając wierzycielom SP ZOZ w G. - wbrew ratio legis art. 60 - zaspokojenie ich należności. Realizację wspomnianej wcześniej gwarancyjnej funkcji tego przepisu przekreśla bierność organu założycielskiego. W ocenie skarżącej, bezczynność Powiatu G. narusza prawny interes Spółki wynikający ze stosunków cywilnoprawnych łączących ją z Zakładem Opieki Zdrowotnej w G., a powstałych na bazie wykorzystania art. 535 i 509 kodeksu cywilnego (można z tego wnosić, że strona skarżąca nabyła wierzytelności względem SP ZOZ w G. od podmiotów, którym wcześniej one przysługiwały). Ochrona tak lokowanego interesu Spółki wymaga zatem - jej zdaniem - podjęcia uchwały o likwidacji ZOZ w G. lub o zmianie formy gospodarki finansowej tego Zakładu. W obu wypadkach, zobowiązania 'tej jednostki przejmuje bowiem inny podmiot (Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego - art. 60 ust. 6 albo organ założycielski - art. 60 ust. 4 w związku z art. 35c ustawy o zakładach opieki zdrowotnej), co umożliwi wierzycielowi zaspokojenie swoich należności. Na poparcie twierdzenia, że interes prawy - jako warunek przysługiwania przymiotu strony postępowania administracyjnego - może być wywodzony także z prawa cywilnego, przywołano w skardze stosowne poglądy doktryny i judykatury. Odnosząc te poglądy do niniejszej sprawy, skarżąca wyraziła w konkluzji zapatrywanie, iż "brak wymaganego prawem działania ze strony Rady wywiera negatywny wpływ na kształt stosunku prawnego pomiędzy wskazanym SP ZOZ i Skarżącą, a tym samym - negatywny wpływ na sytuację prawną Skarżącej. Biorąc pod uwagę istotę zjawiska wpływ ten przejawia się okolicznością, że pewne korzystne dla skarżącej zmiany w tym stosunku powinny nastąpić z mocy uchwały Rady Powiatu G. nie następują, albowiem or- gan ten nie przejawia aktywności naruszając swój obowiązek wyraźnie określony w przepisach prawa". W odpowiedzi Starosta Powiatu G. wniósł o odrzucenie (z powodu nienależytego - w ocenie tego organu - opłacenia skargi), bądź o jej oddalenie. W uzasadnieniu drugiego wniosku organ ten podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, przedstawione w odpowiedzi na wezwanie spółki do wydania stosownej uchwały. Uzupełniając argumenty zawarte w treści tamtego pisma z dnia 27 lutego 2004 r., starosta opisał dotychczasowe kroki podjęte w kierunku przekształceniu SP ZOZ w G., które miałoby polegać na utworzeniu jednoosobowej spółki z o.o. (wszystkie udziały posiadałby Powiat G.) z likwidacją części oddziałów i przychodni (nadesłana do Sądu dokumentacja obejmuje podjęte w tym zakresie uchwały wraz z opiniami zainteresowanych gmin). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Przepis art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej w dalszych rozważaniach skrótem p.s.a., przewiduje ośmiopunktowy katalog spraw, w których sądy administracyjne uprawnione są orzekać w ramach kontroli działalności administracji publicznej, rozpoznając wniesione w tym zakresie skargi uprawnianych do tego podmiotów. Do spraw tych należy - między innymi - bezczynność organów, ale jedynie w przypadkach określonych w pkt 1-4, tzn. w sprawach, w których organy powinny wydać decyzje lub postanowienia w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, a także w sprawach innych - niż wymienione w pkt 1-3 - aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, wydawanych lub podejmowanych przez organy, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skarga wniesiona w rozpoznawanym przypadku nie dotyczy tego typu spraw. Jednakże zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (jednolity tekst - Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Stosownie zaś do brzmienia art. 88 ust. 1 tej samej ustawy, dopiero co zacytowany przepis "stosuje się odpowiednio, gdy organ powiatu nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich". W świetle obu przywołanych rozwiązań normatywnych, w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), uznać należy, iż skarga na niewykonywanie przez organ powiatu czynności nakazanej prawem jest generalnie dopuszczalna i podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny (w niniejszej sprawie - przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu -jako miejscowo i rzeczowo właściwy). Skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie nie zasługiwała mimo to na uwzględnienie. Można w tym miejscu wywodu pominąć dyskusyjną kwestię dopuszczalności pomieszczenia w kategorii "czynności nakazanych prawem", o których mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatu, "uchwał" organów powiatu, do których nawiązał ustawodawca w art. 87 ust. 1 tej samej ustawy (co do przeciwstawienia kategorii "aktów prawa miejscowego" i kategorii "czynności", na kanwie nieco inaczej sformułowanych przepisów art. 90 i 91 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, jednolity tekst - Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590 ze zm. - por. uzasadnienie postanowienia tutejszego Sądu z dnia 16 lutego 2004 r., sygn. akt: 3 II SAB/Wr 120/03). Podkreślenia wymaga za to, że zgodnie z art. 50 p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Także przywołany już przepis art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, mający odpowiednie zastosowanie w sprawie w związku z art. 88 ust. 1 tej ustawy, uzależnia jednoznacznie legitymację do złożenia tego typu skargi od interesu prawnego strony skarżącej. Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało co prawda normatywnie dookreślone. W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym zdecydowanie przeważa jednak pogląd, iż o interesie prawnym można mówić, gdy strona - w rozumieniu procesowym - może lub powinna, na podstawie obowiązującego prawa, uzyskać konkretną korzyść albo może być (lub powinna) obarczona powinnością określonego zachowania, jednakże po skonkretyzowaniu konkretnym aktem (lub czynnością) organu administracji publicznej. Oznacza to, że o tym, czy strona ma interes prawny (a nie tylko interes faktyczny) decyduje ostatecznie to, czy jej żądanie znajduje oparcie w przepisie prawa publicznego, a w szczególności prawa administracyjnego. Chodzi o przepis, który daje osobie zainteresowanej możność określonego zachowania się, a zatem stwarza na rzecz tej osoby podmiotowe prawo publiczne. O istnieniu interesu prawnego przesądza ostatecznie istnienie przepisu prawa administracyjnego, na podstawie którego organ administracji publicznej mógłby ukształtować prawa i obowiązki określonego podmiotu. W ocenie składu orzekającego, po stronie spółki A brak tak pojmowanego interesu prawnego. Skarżąca jednoznacznie wywodzi swój interes prawny w sprawie z tego, iż jest jednym z wierzycieli Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w G., oraz z tego, że wskutek ujemnego wyniku finansowego, którego jednostka ta nie jest w stanie pokryć we własnym zakresie, co pozbawia spółkę możliwości zaspokojenia przeważającej części przysługujących jej roszczeń. Nie sposób zgodzić się z poglądem, że powyższe okoliczności faktyczne uzasadniają interes prawny strony skarżącej w niniejszej sprawie. Przepis art. 60 ust. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.) przewiduje, iż zobowiązania i należności samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej po jego likwidacji stają zobowiązaniami i należnościami Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego lub odpowiednio państwowej uczelni medycznej albo państwowej uczelni prowadzącej działalność dydaktyczną i badawczą w dziedzinie nauk medycznych. Z kolei przepis art. art. 60 ust. 4 tejże ustawy dopuszcza możliwość pokrycia ujemnego wyniku finansowego takiego zakładu przez jego organ założycielski ze środków publicznych, a także możliwość określenia przez ów organ formy dalszego finansowania zakładu, na zasadach określonych w art. 35c. Zważyć jednak trzeba, że żaden z tych przepisów nie reguluje praw i obowiązków administracyjnych strony. Wbrew odmiennemu zapatrywaniu skarżącej, także regulacja przyjęta w art. 60 ust. 3 nie pozwala na wywiedzenie interesu prawnego po stronie wierzycieli zakładów opieki zdrowotnej. Przewidywanemu w tym ostatnim przepisie obowiązkowi organu założycielskiego wydania stosownej uchwały (rozporządzenia) o likwidacji lub o zmianie formy gospodarki finansowej zakładu nie odpowiada bowiem żadne wynikające z prawa administracyjnego prawo podmiotowe spółki, w szczególności prawo do skutecznego żądania, aby sąd administracyjny zobowiązał organ założycielski do podjęcia uchwały w przedmiocie określonym w tym przepisie. Przeciwnie, o niedopuszczalności zgłoszenia takiego żądania w rozpoznawanej sprawie przesądza jednoznacznie brzmienie art. 88 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. W myśl tego przepisu, "W przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko powiatu". Zakres przewidzianego w cytowanym przepisie rozstrzygnięcia sądu świadczy o tym, że interes prawny - w ujęciu całego art. 88 - przysługuje jedynie temu podmiotowi, który mógłby się skutecznie domagać wykonania czynności na swoją korzyść. Sytuacja taka nie ma miejsca w przypadku zaniechania podjęcia uchwały na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Jest bowiem oczywiste, że sąd administracyjny nie mógłby nakazać "organowi nadzoru" podjęcia uchwały zastrzeżonej - w okolicznościach rozpoznawanego przypadku - do wyłącznej kompetencji rady powiatu. Tym bardziej nie można przyjmować, że w wypadku art. 60 ust. 3 chodzi o akt, który miałby być wydany "na rzecz" skarżącej spółki (ani też żadnego innego wierzyciela). Wszystkie przywołane do tej pory uwarunkowania normatywne przemawiają dobitnie przeciwko możliwości konstruowania - dla potrzeb rozpoznawanej sprawy - interesu prawnego wywodzonego z cywilnoprawnej sytuacji, w jakiej znajduje się strona skarżąca. Godzi się bowiem zauważyć, że w doktrynie i judykaturze interes prawny opierany jest na przepisach prawa cywilnego rzadko i ostrożnie. Przywołane w skardze przykłady teoretycznych poglądów oraz judykatów NSA dotyczą też odmiennych od rozważanego stanów faktycznych i prawnych. W niniejszej sprawie należy w każdym razie podzielić zapatrywanie wyrażone w uzasadnieniu wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 2 lipca 2004 r., sygn. akt III SA/Wr 107/04, w myśl którego, z orzeczenia sądu powszechnego, dla zabezpieczenia jego wykonania, nie można wyprowadzić interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Podstawy do formułowania interesu prawnego w takich postępowaniach nie stanowi też przepis art. 60 ust. 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Przepis ten nie reguluje bowiem praw i obowiązków administracyjnoprawnych jednostki. Zważywszy powyższe i uwzględniając dyspozycję z art. 151 p.s.a., skargę należało oddalić.