IV SA/Wr 106/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków po rozpoznaniu w Wydziale IV w dniu 17 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. K. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Wójta Gminy M. oraz kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M., postanawia: odrzucić skargę. K. K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Wójta Gminy M. oraz kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. Powyższa uchwała została podjęta między innymi na podstawie art. 229 pkt 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Badanie merytorycznej zasadności skargi wniesionej do sądu administracyjnego zawsze poprzedza sprawdzenie jej wymogów formalnych, w tym dopuszczalności wniesienia skargi poprzez ustalenie, czy nie zachodzi jedna z przesłanek jej odrzucenia w świetle art. 58 § 1 pkt 1 - 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwana dalej p.p.s.a. Natomiast skarga jest niedopuszczalna, jeżeli nie spełnia ustawowo określonych warunków odnośnie przedmiotu skargi, jej formy i treści. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 2 p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do rozpoznawania spraw sądowo-administracyjnych. Z kolei stosownie do art. 3 § 2 wskazanej ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ściśle przez ustawę określonych, zaś sądy administracyjne nie są powołane do rozpoznawania spraw innych niż sądowo-administracyjne. Wynika to również z art. 184 Konstytucji RP, zgodnie z którym kontrolę sądową działalności administracji publicznej sprawuje Naczelny Sąd Administracyjny i inne sądy administracyjne oraz – w ograniczonym zakresie na ściśle określonych zasadach - sądy powszechne. W badanej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] Rada Gminy M., wydana na podstawie art. 229 pkt 3 w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Wójta Gminy M. oraz kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. Skarga na działalność Wójta Gminy M. została wniesiona w trybie tzw. postępowania skargowego, regulowanego przepisami działu VIII k.p.a. Zgodnie z art. 227 k.p.a., przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skarga, która została w tym trybie wniesiona, uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne uproszczone, które kończy się nie decyzją administracyjną w sposób władczy kształtującą sytuację prawną adresata, lecz czynnością materialno-techniczną, tj. zawiadomieniem o sposobie załatwienia sprawy. W myśl zaś przepisu art. 229 pkt 3 k.p.a., jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 - jest rada gminy. W przedmiotowej sprawie organem właściwym do rozpoznania skargi w trybie przepisów działu VIII k.p.a. była Rada Gminy M., która podjęła zaskarżoną uchwałę. W orzecznictwie panuje niekwestionowany pogląd, w pełni akceptowany również przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którym, w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 1 lutego 2007 r., I OSK 395/06 LEX nr 362475; postanowienie WSA w Lublinie z 31 grudnia 2007 r., III SA/Lu 586/07 Wspólnota 2008/3/47; postanowienie WSA w Warszawie z 24 listopada 2006 r., III SA/Wa 948/06 LEX nr 295005). Poglądu tego w żaden sposób nie zmienia fakt, że zaskarżona czynność przybrała formę uchwały - wynika to bowiem tylko i wyłącznie z faktu, że uchwała jest właściwą formą dla działania organu kolegialnego, jakim jest rada gminy. Potwierdzeniem takiego poglądu jest ukształtowane na tle art. 16 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - nadal aktualne - orzecznictwo NSA, zgodnie z którym uchwały organów gminy podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. nie podlegają kognicji sądu administracyjnego, a do uproszczonego postępowania w zakresie skarg i wniosków (art. 221-256 k.p.a.) nie stosuje się przepisów o sądowej kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych. Rozpatrzenie skargi wniesionej do organu w trybie art. 227 k.p.a. nie jest bowiem objęte zakresem przedmiotowym art. 16 ust. 1 ustawy o NSA, gdyż w takim postępowaniu nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej. W konsekwencji powyższego w postępowaniu tym nie przysługuje również skarga na bezczynność organu. Kognicji sądu administracyjnego nie podlega zatem także ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. Sąd bowiem kontroluje działalność administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie, a ta część działalności administracji nie została wymieniona w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA ani w obecnie obowiązującym art. 3 § 2 p.p.s.a. Zaskarżona uchwała nie może także stanowić przedmiotu skargi, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, bowiem uchwała ta - rozpatrująca skargę w trybie przepisów działu VIII k.p.a. - nie jest uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej (zob: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2004 r., sygn. akt OSK 642/04). Z kolei w postanowieniu z dnia 22 stycznia 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II OSK 1839/07, LEX nr 1012399) orzekł, iż co prawda z brzmienia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) można wnosić, że skarga do sądu administracyjnego przysługuje na każdą uchwałę rady gminy, podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, ale to nie oznacza dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego również na te działania rady, które choć wyrażone w formie uchwały, nie mogą być skarżone do sądu ze względu na to, iż w istocie zawiadamiają o załatwieniu sprawy, nie dając, w myśl utrwalonych poglądów doktryny (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 834), podstaw do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ich niezgodność z prawem. Również w orzecznictwie brak możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy podjętą w trybie postępowania skargowego, o którym mowa w przepisach Działu VIII, rozdział 2 k.p.a., nie budzi zastrzeżeń (zob. postanowienie NSA z dnia 15 stycznia 2001 r., sygn. akt II SA/Wr 1704/00, LEX nr 656215 oraz wyrok NSA z dnia 14 września 2004 r., sygn. akt OSK 642/04, LEX nr 160611). Wobec powyższego należy stwierdzić, iż w postępowaniu regulowanym ww. przepisami uchwała nie rozstrzyga konkretnej sprawy administracyjnej, stanowi jedynie informację właściwego organu o sposobie załatwienia skargi wnoszonej na podstawie art. 227 k.p.a., która z uwagi na kolegialność organu przyjęła formę uchwały. W świetle powyższego nie ma wątpliwości, iż w niniejszej sprawie zachodzi brak właściwości sądu administracyjnego. Zaskarżona bowiem została uchwała informująca skarżącą o sposobie załatwienia jej skargi. Właściwość rzeczowa sądów administracyjnych jest wprost określona przepisami prawa i nie pozostawia wątpliwości co do interpretacji zakresu tej właściwości. Reasumując powyższe stwierdzić należy, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie podlega kognicji sądu administracyjnego, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do jej odrzucenia jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.