IV SA/Wr 152/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Pęk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków Protokolant Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w wydziale IV na rozprawie w dniu 27 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi R. I. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z miejsca pobytu stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją Wojewoda D., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez D. I. (dalej jako uczestniczka postępowania), uchylił w całości decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2011 r. (nr. [...]) orzekającą o odmowie wymeldowania R. I. (dalej jako skarżący) z pobytu stałego z lokalu przy [...]we W. i orzekł o wymeldowaniu skarżącego z miejsca zameldowania na pobyt stały. W uzasadnieniu powyższej decyzji Wojewoda D. przedstawił następujący stan sprawy. Postępowanie w sprawie wymeldowania skarżącego z miejsca pobytu stałego z lokalu przy [...] we W. w trybie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tj. Dz. U. z 2006 r., Nr 139 poz. 993 ze zm. - zwana dalej ustawą), zostało wszczęte w dniu 1 sierpnia 2011 r. na wniosek uczestniczki postępowania. Po wszczęciu postępowania organ I instancji przesłuchał uczestniczkę postępowania oraz w charakterze świadków: M. U. i W. B. (konkubenta matki). M. U. – jak podano w uzasadnieniu decyzji – wyjaśniła, że skarżący jest synem jej przyjaciółki (uczestniczki postępowania) oraz, że nie mieszka w miejscu pobytu stałego "od około pięciu lat". Dodała również, że wyprowadził się dobrowolnie "bo nie odpowiadało mu, że ma dokładać się matce do życia" zabierając z lokalu swoje rzeczy. Uczestniczka postępowania wyjaśniła z kolei, że skarżący nie mieszka w spornym lokalu od wiosny 2006 r. i od tego okresu "nie widziała go więcej i nie przychodził do mieszkania". Wiesław Buchelt zeznał natomiast, że był konkubinem uczestniczki postępowania i wspólnie mieszkali od sześciu lat. Skarżący mieszkał z nimi niecały rok, po czym pięć lat temu wyprowadził się zabierając wszystkie swoje rzeczy. Dodał również, że skarżący "podobno pokazał się w mieszkaniu jeden raz i wówczas pobił swoją siostrę". Organ I instancji, po ustaleniu, że skarżący przebywa w Zakładzie Karnym w W. zawiadomił go o toczącym się postępowaniu oraz poinformował o zgromadzonym materiale dowodowym. Skarżący, w piśmie z dnia 5 września 2011 r. wyjaśnił, że nie przebywa w lokalu, w którym jest zameldowany na pobyt stały i że jest to spowodowane długim okresem przebywania w Zakładzie Karnym tj. od 5 lipca 2002 r. do dnia 15 listopada 2006 r. (oraz od 30 kwietnia 2007 r.) Wyjaśnił również, że każdorazowe próby powrotu do lokalu kończyły się groźbami matki (uczestniczki postępowania) oraz jej konkubenta, że go "załatwią". Wyjaśnił również, że "Na wolności" był do 30 kwietnia 2007 r., jednak w domu nie mieszkał przez te kilka miesięcy ponieważ był "szantażowany przez matkę oraz jej konkubenta (...)". Organ I instancji, wydając decyzję o odmowie wymeldowania skarżącego z pobytu stałego z lokalu mieszczącego się we W. przy [...], przyjął, że skarżący nie opuścił dobrowolnie i trwale miejsca zamieszkania. Podkreślił, że czteromiesięczny okres pobytu skarżącego na wolności był zbyt krótki "aby dowieść trwałego i dobrowolnego opuszczenia miejsca zamieszkania" a próby rozwiązania istniejącego konfliktu "drogą meldunkową", w czasie gdy skarżący odbywa karę pozbawienia wolności nie są właściwe. Rozstrzygnąć o tym powinien bowiem sąd powszechny. Organ II instancji, uwzględniając odwołanie, które od powyższej decyzji wniosła uczestniczka postępowania i orzekając o wymeldowaniu skarżącego z miejsca dotychczasowego pobytu stałego, wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, że w sprawie o wymeldowanie obowiązkiem organu jest ustalenie czy wobec danej osoby zaistniały przesłanki do jej wymeldowania. Podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego, która zgodnie z art.15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności daje podstawę do wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego i nie dopełniła obowiązku wymeldowania, jest spełniona, gdy opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. Dla zaistnienia przesłanki "opuszczenia miejsca pobytu stałego" konieczne jest, aby fizycznemu przebywaniu osoby w innym miejscu niż miejsce pobytu stałego, towarzyszył zamiar stałego związania się z tym innym miejscem, urządzenia w nim swego trwałego centrum życiowego. Rezygnacja z przebywania w określonym lokalu może nastąpić w sposób wyraźny – poprzez złożenie stosownego oświadczenia, ale także w sposób dorozumiany - poprzez zachowanie się, które w sposób niebudzący wątpliwości wyraża wolę danej osoby do skoncentrowania swojej aktywności życiowej w innym miejscu. Jak przyjął następnie organ II instancji, cytując fragment uzasadnienia wyroku NSA z dnia 8 października 2009 r., II OSK 1908/08, kwestia "dobrowolności" ma drugorzędne znaczenie, jeśli tylko opuszczeniu lokalu towarzyszy zamiar opuszczenia go w sposób trwały. Inaczej mówiąc: przyczyna opuszczenia lokalu niekoniecznie musi mieć znaczenie dla oceny, czy osoba wymeldowywana dokonała trwałego wyboru zamieszkania w innym lokalu. Jeżeli nawet okaże się w dniu orzekania o wymeldowaniu, że sama przyczyna opuszczenia lokalu nie była dobrowolna i zachodziły okoliczności przymusu psychicznego i fizycznego, to następnie trwałe związanie swojego centrum życiowego z innym miejscem zamieszkania, bez podejmowania jakiejkolwiek czynności prawnej, by odzyskać możliwość zamieszkiwania w opuszczonym lokalu stwarza sytuację zobowiązująca organ administracji do wymeldowania takiej osoby z poprzednio zajmowanego lokalu, skoro czynności tej sama nie dopełnił. Organ II instancji podkreślił następnie, że z akt sprawy wynika, że skarżący nie podejmował żadnych prób przywrócenia posiadania lokalu, możliwości zamieszkiwania w spornym mieszkaniu. Ze zgromadzonych w aktach sprawy dowodów bezspornie przy tym wynika, że nie przebywa w miejscu stałego zameldowania "od przynajmniej od pięciu lat". Jego aktualnym miejscem pobytu jest bowiem Zakład Karny w W.. Wyjaśnił dalej, że w kwestii dobrowolności opuszczenia lokalu wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 października 2005 r. (II OSK 127/05), w którym przyjął, że "za równoznaczną z dobrowolnym opuszczeniem lokalu należy uznać sytuację, w której osoba w nim zameldowana została z niego usunięta przez dysponenta lokalu, ale nie skorzystała we właściwym czasie z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu, których podjęcie doprowadziłoby do uznania działań dysponenta lokalu za bezprawne". Według organu II instancji "bezprzedmiotową" była ocena czy opuszczeniu przez skarżącego mieszkania towarzyszyła dobrowolność. Konieczność wystąpienia dobrowolności opuszczenia lokalu pojmowanej jako wyraz woli osoby, która lokal opuściła powinna być badana i oceniana w sytuacji, gdy istnieje wątpliwość czy dana osoba opuściła lokal samodzielnie czy na skutek bezprawnych działań innych podmiotów. Ocena czy dobrowolność wystąpiła pozbawiona jest natomiast racji bytu jeżeli dana osoba, nie wskutek bezprawnego postępowania innych podmiotów, lecz wskutek własnych bezprawnych działań została zatrzymana przez organy ścigania i opuszczenie przez nią lokalu jest konsekwencją wywołanego przez działania tej osoby aresztowania (wyrok NSA z 26 września 2007 r., II OSK 1251/06, wyrok WSA w Gliwicach z 19 stycznia 2009 r., II SA/GL 493/08). Organ II instancji wyjaśnił następnie, że nie podziela stanowiska organu I instancji w kwestii okresu "nieprzebywania" skarżącego jako niewystarczającego do ustalenia dobrowolności i trwałości opuszczenia przez niego miejsca pobytu stałego. Zaznaczył następnie, że przepisy ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych mają charakter porządkowy. Zameldowanie nie potwierdza prawa do lokalu mieszkalnego a ewidencja meldunkowa to rejestr poświadczający fakt przebywania lub nie przebywania w lokalu osoby zainteresowanej. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucił, że organ II instancji oparł wydaną decyzję na "wysnutych opowieściach matki i jej konkubenta oraz przyjaciółki". Podniósł, że nie jest prawdą, że sam dobrowolnie opuścił mieszkanie i że "dość często był zmuszany do opuszczenia lokalu ze względu na przemoc fizyczną i psychiczną" stosowaną przez "przyjaciela" matki. Został – jak wyjaśnił – "dwukrotnie przez niego pobity oraz wielokrotnie był zastraszany". W takich sytuacjach opuszczał mieszkanie szukając schronienia u znajomych ale "nie zabierał swoich rzeczy". O tych zdarzeniach nie zawiadamiał Policji z uwagi na swoje położenie, tj. że opuścił zakład karny. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę, miał na uwadze następujące okoliczności. Stosownie do art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. W rozpoznawanej sprawie Sąd z urzędu stwierdza, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania – art. 10 § 1 oraz art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej K.p.a.). Art. 10 § 1 K.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji obowiązek umożliwienia im wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Dochowanie wymagań określonych w tym przepisie nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek niezależnie od treści i wagi przeprowadzanego dowodu. W szczególności organ administracji publicznej nie może pozbawić strony udziału w postępowaniu administracyjnym, np. z uzasadnieniem, że jej udział w przeprowadzeniu dowodu nie jest konieczny (por. Andrzej Wróbel Komentarz do aktualizowany art.10 Kpa, baza Lex), czy też (jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie) z tego powodu, że jest pozbawiona wolności. Art. 73 § 1 K.p.a. wprost przyznaje stronie prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, co jest równoznaczne z konkretyzacją i urzeczywistnieniem prawa dostępu do akt, gwarantowanego w art. 51 ust. 3 Konstytucji RP. Przepis ten jest jednym ze standardów sprawiedliwego postępowania administracyjnego, które stanowią jeden z istotnych elementów zasady państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji (por. wyrok TK z dnia 27 czerwca 2008 r., K 51/07, OTK-A 2008, nr 5, poz. 87). Konstytucyjne prawo dostępu do akt sprawy w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć szeroko, nie tylko jako prawo wglądu w akta sprawy, ale także jako prawo do sporządzania z tych akt notatek, kopii lub odpisów, prawo żądania (od organu) uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy, prawo do wydania (przez organ) z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów oraz prawo do zapewnienia stronie przez organ administracji publicznej dostępu do pism w formie dokumentu elektronicznego (por. Andrzej Wróbel Komentarz do aktualizowany art.73 Kpa, baza Lex). W rozpoznawanej sprawie – jak wynika z akt postępowania administracyjnego – organ I instancji, zawiadamiając skarżącego o wszczęciu postępowania "streścił" treść znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, w tym przede wszystkim treść zeznań świadków. Następnie, po złożeniu przez skarżącego pisemnych wyjaśnień, wezwał uczestniczkę postępowania do zapoznania się z tymi wyjaśnieniami i do ustosunkowania się do ich treści. W dniu 26 września 2011 r. uczestniczka postępowania zapoznała się z aktami sprawy i złożyła wyjaśnienia, w których zaprzeczyła temu, aby wraz z konkubinem "uniemożliwiała skarżącemu zamieszkanie w lokalu". Kolejne zapoznanie uczestniczki postępowania z aktami sprawy miało miejsce w dniu 31 października 2011 r. Poza zawiadomieniem o wszczęciu postępowania, na żadnym z etapów postępowania, o stanie tego postępowania i treści zgromadzonych dowodów, nie był informowany skarżący. Istotne jest przy tym to, że po wydaniu przez organ I instancji decyzji o odmowie wymeldowania skarżący został zawiadomiony o tym, że odwołanie wniosła uczestniczka postępowania; natomiast w żadnej formie nie powiadomiono go (np. poprzez przesłanie odpisu) o treści odwołania. W ocenie Sądu, wydana w tych warunkach przez organ II instancji decyzja o odmowie wymeldowania została wydana z naruszeniem powołanych wyżej przepisów art. 10 § 1 oraz art. 73 § 1 K.p.a. Skarżący, będąc pozbawiony wolności, nie miał możliwości (np. poprzez przesłanie kserokopii) zapoznania się z aktami sprawy i został przez to pozbawiony prawa do udziału w postępowaniu. Uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza, jeśli weźmie się pod uwagę to, że skarżący – znając treść odwołania złożonego przez uczestniczkę postępowania – mógł złożyć wyjaśnienia oraz wnioski odpowiadające na jej argumentację. W istocie pełne prawo do udziału w postępowaniu miała zagwarantowana uczestniczka postępowania, natomiast takiej możliwości – zwłaszcza jeśli chodzi o postępowanie odwoławcze – nie miał skarżący. Niezależnie od tego podnieść trzeba, że organ II instancji, wydając zaskarżoną decyzję, nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Ocena zgromadzonego materiału dowodowego nie była pełna, co powoduje, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 80 K.p.a., zgodnie z którym "Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona". Z uwagi na treść art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, kluczowe znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji orzekającej o wymeldowaniu skarżącego z miejsca pobytu stałego, tj. mieszkania przy [...] we W., miało ustalenie czy skarżący opuścił dotychczasowe miejsce zamieszkania i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Zasadniczo przy tym chodziło o sytuację, w której skarżący trwale opuścił ten lokal mieszkalny i jest to wynikiem jego woli. Oznacza to, że organ administracji, ustalając tę przesłankę, musi ocenić zamiar osoby opuszczającej mieszkanie (wolę wewnętrzną), który można odtworzyć na podstawie możliwych do ustalenia okoliczności. Pobyt skarżącego w zakładzie karnym – jako stan przejściowy – nie powoduje co do zasady utraty dotychczasowego miejsca zamieszkania, w którym koncentrowało się jego centrum życiowe tej osoby. Okoliczność ta mogłaby stanowić podstawę do wydania decyzji o wymeldowaniu, gdyby zostało ustalone, że pozbawienie wolności było konsekwencją popełnionego przez skarżącego przestępstwa na osobie, która dysponowała mieszkaniem (tak przywołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2007 r., II OSK 1251/06, wyrok dostępny w bazie CBOiS). Sporne w świetle zgromadzonego materiału dowodowego pozostaje to, czy skarżący "opuścił trwale" miejsce zamieszkania. Stanowiska stron w tej kwestii pozostają rozbieżne, a w uzasadnieniu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie podano z jakich powodów nie dano wiary wyjaśnieniom skarżącego co do okoliczności i przyczyn, które spowodowały, że po opuszczeniu zakładu karnego w grudniu 2006 r. nie przebywał w mieszkaniu przy [...] we W.. Z tych powodów w ocenie Sądu zaskarżona decyzja została podjęta z także z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z przepisu tego wynika nakaz, aby organ administracji zajął stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnił jasno i należycie swoje rozstrzygnięcie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się z wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które pozbawiają stronę określonych uprawnień. Strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym (tak: J. Zimmermann, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 1997 r., V SA 1512/96, OSP 1998, z. 2, poz. 29). Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji powinny wziąć pod uwagę powyższe rozważania Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu, tj. umożliwić skarżącemu (np. przez przesłanie kserokopii) zapoznanie się z aktami sprawy, w tym przede wszystkim z treścią odwołania złożonego przez uczestniczkę postępowanie i złożenie wniosków dowodowych, potwierdzających jego racje. Następnie organ prowadzący postępowanie powinien dokonać oceny zgromadzonego dowodowego w granicach przewidzianych w art. 80 K.p.a. Przeprowadzone w taki sposób postępowanie powinno znaleźć odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu i jego uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.