IV SA/Wr 154/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (spr.) Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Protokolant starszy asystent sędziego Anna Rudzińska po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale IV w dniu 15 lutego 2019 r. sprawy ze skargi D. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W dniu 4 kwietnia 2016 r. D. D. złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na córkę J. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Prezydent W. przyznał wnioskodawczyni świadczenie wychowawcze na córkę J. w kwocie 500 zł miesięcznie na okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. Organ uznał, że w roku 2014 dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekroczył kwoty 800 zł, mając na uwadze dochód wnioskodawczyni i jej córki ze świadczeń z funduszu alimentacyjnego i stypendium szkolnego. Pismem z dnia 9 sierpnia 2016 r. organ pierwszej instancji zawiadomił wnioskodawczynię o wszczęciu postepowania administracyjnego w sprawie przyznanego świadczenia wychowawczego w związku z podjęciem przez wnioskodawczynię zatrudnienia od dnia 16 czerwca 2016 r. Decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Prezydent W. orzekł o uchyleniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]. Organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 29 czerwca 2016 r. otrzymał informację dotyczącą podjęcia przez wnioskodawczynię zatrudnienia na podstawie umowy o pracę od dnia 16 czerwca 2016 r. w A we W. W przypadku wnioskodawczyni nastąpiła utrata dochodu spowodowana utratą zatrudnienia na podstawie umowy o pracę w B we W. od dnia 28 lutego 2014 r. Nastąpiło również uzyskanie dochodu w związku z podjęciem przez wnioskodawczynię zatrudnienia od dnia 16 czerwca 2016 r. Kwota dochodu osiągniętego za miesiąc następujący po miesiącu, w którym dochód został uzyskany, tj. sierpień 2016 r. według zaświadczenia z dnia 29 lipca 2016 r. wyniosła 1.244,44 zł. Po doliczeniu dochodu ze świadczeń z funduszu alimentacyjnego i stypendium szkolnego, przeciętny miesięczny dochód rodziny wyniósł 1.772,77 zł. Kwota ta w przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniosła 886,39 zł, a więc przekroczyła kwotę uprawniającą do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko od miesiąca sierpnia 2016 r. W odwołaniu wnioskodawczyni zaznaczyła, że dochód uzyskany powinien być podzielony przez ilość miesięcy w roku i przez ilość osób w rodzinie. Właściwe wyliczenie daje miesięczny dochód na członka rodziny w wysokości 316,01 zł. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił, że dochód z tytułu uzyskanego zatrudnienia za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, tj. za lipiec 2016 r. wyniósł 1.244,44 zł. Miesięczny dochód rodziny wyniósł 1.772,77 zł (528,33 zł + 1.244,44 zł). W przeliczeniu na osobę w rodzinie dochód wyniósł 886,39 zł, a tym samym przekroczył kwotę uprawniającą do pobierania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, tj. 800 zł. Z przepisów ustawy nie wynika, aby dochód uzyskany dzielić przez ilość miesięcy w roku i przez ilość osób w rodzinie. W konsekwencji zainteresowana utraciła prawo do świadczenia wychowawczego od sierpnia 2016 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Według skarżącej, dochód uzyskany z tytułu zatrudnienia w roku 2016 powinien być podzielony przez 12 miesięcy i przez dwie osoby, a nie doliczony wprost za jeden miesiąc. Takie doliczenie prowadziło do błędnego wniosku, że w całym roku 2016 dochód rodziny wynosił miesięcznie dodatkowo 1.244,44 zł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga w rozpatrywanej sprawie podlegała uwzględnieniu, ale z innych przyczyn niż w niej wskazane. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195), dalej u.p.p.w.d, która określa warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady ustalania i wypłacania tego świadczenia. Zgodnie z art. 48 ust. 2 u.p.p.w.d. w przypadku ustalania prawa do świadczenia wychowawczego na okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r., rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, jest rok kalendarzowy 2014. Prawo do świadczenia ustala się z uwzględnieniem określonych ustawą przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu. Stosownie do art. 2 pkt 20 lit. c) przez uzyskanie dochodu należy rozumieć uzyskanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Organy orzekające w sprawie uznały, że w przypadku skarżącej nastąpiło w roku 2016 uzyskanie dochodu w związku z podjęciem zatrudnienia w A we W. od dnia 16 czerwca 2016 r. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że miesiącem następującym po miesiącu, w którym dochód został uzyskany jest sierpień 2016 r. Natomiast organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że miesiącem następującym po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu jest lipiec 2016 r. Kwestia ta ma istotne znaczenie da ustalenia miesiąca, od którego nastąpiła utrata prawa do świadczenia wychowawczego. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 6 u.p.p.w.d. w przypadku, gdy uzyskanie dochodu powoduje utratę prawa do świadczenia wychowawczego, świadczenie nie przysługuje od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym dochód został osiągnięty. W niniejszej sprawie brak jest możliwości zweryfikowania sprzecznych twierdzeń organów obu instancji, ponieważ do akt administracyjnych sprawy nie zostało załączone zaświadczenie o wysokości dochodu z dnia 29 lipca 2016 r., na które powołują się organy obu instancji. Weryfikacja dochodów rodziny skarżącej powinna uwzględniać wszystkie istotne okoliczności, mające wpływ na ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego. Natomiast organy obu instancji nie wskazały, czy dochód z zatrudnienia, podjętego w dniu 16 czerwca 2016 r., uzyskiwany jest w okresie, na jaki weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Stosownie bowiem do art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d. dochód członka rodziny powiększa się o kwotę dochodu uzyskanego, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. W niniejszej sprawie brak jest możliwości zweryfikowania tej okoliczności, ponieważ do akt administracyjnych sprawy nie została załączona umowa o pracę z dnia 16 czerwca 2016 r. Niewyjaśnienie powyższych okoliczności przez organy orzekające w sprawie stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 3 i 18 ust. 6 u.p.p.w.d. Organ pierwszej instancji orzekł o uchyleniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] przyznającej świadczenie wychowawcze w całości, czyli z mocą wsteczną. Wprawdzie art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. stanowi, że organ właściwy (...) może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego (...), tym niemniej analiza tegoż przepisu w kontekście systemowym, a także celowościowym, nie daje podstaw do twierdzenia, że decyzja wydawana na podstawie tego przepisu może dotyczyć także zmiany lub uchylenia decyzji przyznającej świadczenie z mocą wsteczną. Zauważyć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym świadczeń rodzinnych, ale zachowującym aktualność przy interpretacji art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d., utrwalony jest pogląd, że decyzja w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie jest decyzją konstytutywną, kształtującą sytuację strony wyłącznie na przyszłość. Przepis ten nie daje natomiast podstaw do wstecznego określenia okresu, na który przyznano świadczenie, to jest do ponownego orzeczenia określającego inny (krótszy) okres uprawniający do pobierania świadczenia, niż wynikający z decyzji pierwotnej w sytuacji, gdy okres ten upłynął (por. np. wyroki NSA: z dnia 14 grudnia 2012 roku, I OSK 1099/12; z dnia 20 marca 2012 roku, I OSK 1919/11; z dnia 3 listopada 2011 roku, I OSK 1035/11 oraz wyroki WSA: w Lublinie z dnia 9 listopada 2010 roku, II SA/Lu 500/10; w Gdańsku z dnia 26 listopada 2008 roku, I SA/Gd 711/08; w Łodzi z dnia 14 lutego 2012 roku, II SA/Łd 1360/11 i z dnia 20 września 2011 roku, II SA/Łd 616/11). W rozpoznawanej sprawie należy zwrócić uwagę, że uchylenie przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] przyznającej świadczenie wychowawcze i jednocześnie brak rozstrzygnięcia o okresie przysługiwania tego świadczenia, spowodowało że świadczenie wychowawcze nie przysługiwało skarżącej za cały okres świadczeniowy, począwszy od kwietnia 2016 r. Sytuacji tej nie zmienia stwierdzenie w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, że kwota dochodu w przeliczeniu na osobę w rodzinie przekroczyła kwotę uprawniającą do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko od miesiąca sierpnia 2016 r. Skoro organ uchylił decyzję przyznającą prawo do świadczenia wychowawczego w całości, a w jej uzasadnieniu wskazał na przekroczenie kwoty dochodu, uprawniającej do świadczenia wychowawczego od sierpnia 2016r., to wystąpiła tutaj niespójność pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji a jej uzasadnieniem. Powyższe ustalenie pozwala na stwierdzenie, że w sprawie doszło do naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. i odbiegającego od treści uzasadnienia zakresu rozstrzygnięcia. Powszechnie zostało przyjęte, że w rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w formie decyzji. W razie sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji, a jej uzasadnieniem, za miarodajną należy przyjąć treść rozstrzygnięcia. W tym miejscu należy wskazać, że w postanowieniu z dnia 7 listopada 2018 r. sygn. akt P 6/17 Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie, wskazując w uzasadnieniu postanowienia, że brak unormowania w ustawie 500 plus mechanizmu pozwalającego na otrzymanie choćby częściowego świadczenia wychowawczego na pierwsze lub jedyne dziecko w rodzinie w sytuacji przekroczenia progu dochodowego jest intencjonalnym i uzasadnionym działaniem ustawodawcy. Rozwiązanie to nosi wyraźne cechy regulacji przemyślanej i zamierzonej. Brak wprowadzenia w ustawie 500 plus tzw. mechanizmu złotówka za złotówkę nie jest wynikiem przeoczenia ustawodawcy, ale konsekwentnym zaniechaniem unormowania tej kwestii, ze względu na zupełnie inne założenia i cele regulacji w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w stosunku do ustawy o świadczeniach rodzinnych. W świetle powyższych ustaleń należy stwierdzić, że wymienione naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i prawa materialnego, rzutują bezpośrednio na treść wydanych rozstrzygnięć. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni poczynione wyżej wskazania, w szczególności ponownie ustali dochód rodziny skarżącej, przy uwzględnieniu dochodu uzyskanego i utraconego oraz oceni, czy strona skarżąca spełnia kryterium dochodowe uprawniające ją do otrzymywania świadczenia wychowawczego i za jaki okres, a wynik postępowania ujęty zostanie w formie decyzji administracyjnej uwzględniającej normę prawną wynikającą z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji. Ustosunkowując się do przedstawionego w skardze sposobu wyliczenia dochodu, wyjaśnić należy, że w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych pojawiły się rozstrzygnięcia zgodne z przedstawionym w skardze sposobem rozumowania opartym na założeniu, iż doliczenie dochodu miesięcznego uzyskanego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy do miesięcznego dochodu członka rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy jest krzywdzące dla świadczeniobiorcy. Przykładowo w uzasadnieniu wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 320/13 (CBOSA) stwierdzono, że skoro ustawową podstawą do przyznania świadczenia rodzinnego jest dochód rodziny rozumiany jako miesięczny przeciętny dochód członków rodziny uzyskany w skali roku kalendarzowego, to zasada ta winna mieć zastosowanie również w przypadku uzyskania dochodu po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, a zatem w tej sytuacji, dochód ten należy liczyć w stosunku rocznym. Dochód uzyskany powinien być więc doliczony do dochodu za rok poprzedzający, a całość podzielona następnie przez 12 miesięcy i przez liczbę członków rodziny. Stanowisko takie nie uzyskało jednak akceptacji Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w jednolitym orzecznictwie stwierdził, że jest ono niemożliwe do pogodzenia z brzmieniem regulacji ustawowych (por. wyroki NSA: z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2447/14, z dnia 3 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1283/13, z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 268/14, z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 242/14 (CBOSA). W uzasadnieniu tego ostatniego wyroku NSA, uchylając wspomniany wcześniej wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 320/13 i oddalając skargę stwierdził expressis verbis, że przedstawiony w zaskarżonym wyroku sposób liczenia dochodu rodziny w przypadku uzyskania dochodu po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, zgodnie z którym w sytuacji określonej w art. 5 ust. 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych, dochód uzyskany powinien być doliczony do dochodu za rok poprzedzający, a całość podzielona następnie przez 12 miesięcy i przez liczbę członków rodziny, jest niezgodny z jednoznaczną i niebudzącą wątpliwości treścią art. 5 ust. 4b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Stanowisko takie zostało zaprezentowane również w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn.. akt IV SA/Wr 153/17, wydanym w sprawie skarżącej, a dotyczącym świadczeń rodzinnych na córkę. Powyższe tezy z orzecznictwa należy odnieść również do sposobu liczenia dochodu przy ustalaniu prawa do świadczenia wychowawczego z uwagi na zbliżone brzmienie przepisów obu ustaw, dotyczących dochodu uzyskanego. Tak więc w rozpatrywanej sprawie dochód uzyskany z zatrudnienia w roku 2016 winien być ustalony z godnie z art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d. Zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego.