IV SA/Wr 193/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Protokolant Aleksandra Siwińska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 17 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie ustalenia na 2007 r. regulaminów określających niektóre zasady wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w placówkach oświatowych, dla których Gmina Miejska L. jest organem prowadzącym I. stwierdza nieważność §8 pkt 5, 6, 7 zaskarżonej uchwały; II. w pozostałym zakresie umarza postępowanie sądowoadministracyjne; III. zasądza od Gminy Miejskiej Lubin na rzecz wojewody Dolnośląskiego 240 (słownie dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. W skardze wniesionej w niniejszej sprawie Wojewoda D., powołując się na przepis art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), domagał się stwierdzenia w całości nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia 11 stycznia 2007r. w sprawie ustalenia na 2007 rok regulaminów określających niektóre zasady wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w placówkach oświatowych, dla których Gmina Miejska L. jest organem prowadzącym wobec podjęcia uchwały bez wymaganego uzgodnienia ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli, w przypadku zaś nieuwzględnienia powyższego wniosku, stwierdzenia nieważności § 6, § 8 ust. 2, § 13, § 14 oraz § 22 tejże uchwały. W uzasadnieniu skargi podał, ze na sesji w dniu 11 stycznia 2007r. Rada Miejska w L., działając na podstawie art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2006r. Nr 97, poz. 674 ze zm.) w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz.U. Nr 22, poz. 181 ze zm.), podjęła uchwałę Nr V/19/07 w sprawie ustalenia na 2007 rok regulaminów określających niektóre zasady wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w placówkach oświatowych, dla których Gmina Miejska L. jest organem prowadzącym. Organ nadzoru podniósł, że zaskarżona uchwała nie została uzgodniona ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli, tym samym nie została spełniona bezwzględna przesłanka art. 30 ust. 6a ustawy Karta Nauczyciela, co uzasadnia wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W ocenie organu w przedmiotowej uchwale Rada Miejska w L. naruszyła ponadto zakaz powtarzania przepisów innych aktów normatywnych, stanowiąc ponownie odnośnie zagadnień uregulowanych w przepisach Karty Nauczyciela. Zarzut ten dotyczył postanowień zawartych w § 6, § 8 ust. 2, § 13, § 14 oraz § 22 zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w L. podała, że na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uwzględniła skargę w całości, uznając zasadność podniesionych w niej zarzutów. Wyjaśniła, że podjęła uzgodnienia z organizacjami związkowymi zrzeszającymi nauczycieli i na sesji w dniu [...] podjęła uchwałę Nr [...] zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia na 2007 rok regulaminów określających niektóre zasady wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w placówkach oświatowych, dla których Gmina Miejska L. jest organem prowadzącym. Ponadto w uchwale zmieniającej wykreślono wszystkie nieprawidłowości wskazane przez Wojewodę w skardze wniesionej do Sądu. Powołując się na powyższe wniosła o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego. W odpowiedzi Wojewoda D pismem z dnia 29 maja 2007r. zmienił zakres skargi przez stwierdzenie nieważności § 8 ust. 1 pkt 5, pkt 6 oraz pkt 7 wyżej powołanej uchwały Rady Miejskiej w L.Nr [...] z dnia 11 stycznia 2007r. W pozostałym zakresie cofnął skargę wobec jej uwzględnienia przez Radę Miejską w L.. Wskazał, że uchwała zmieniająca z dnia [...] Nr [...] Rady Miejskiej w L. uchyliła kwestionowane zapisy § 6, § 8 ust. 2, § 13, § 14 oraz § 22 zaskarżonej uchwały. Obydwie uchwały zostały uzgodnione ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli. Wojewoda D. podał, że pismem z dnia 15 maja 2007r., działając na podstawie art. 88 ustawy o samorządzie gminnym zwrócił się do Przewodniczącego Rady Miejskiej w L. o przesłanie informacji, czy określone w § 8 ust. 1 pkt 5, pkt 6 i pkt 7 zaskarżonej uchwały stanowiska są stanowiskami kierowniczymi przewidzianymi w statutach szkół. W odpowiedzi Przewodniczący Rady Miejskiej poinformował organ nadzoru, że określone w § 8 ust. 1 pkt 5 - 7 zaskarżonej uchwały Nr V/19/07 stanowiska: lidera wewnątrzszkolnego (§ 8 ust. 1 pkt 5), koordynatora technologii informacyjnej (§ 8 ust. 1 pkt 6) oraz stanowiska ds. weryfikacji pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów (§ 8 ust. 1 pkt 7), nie są stanowiskami kierowniczymi przewidzianymi w statutach szkół. Wojewoda podniósł, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy, do uzyskania dodatku funkcyjnego uprawnieni są nauczyciele, którym powierzono stanowisko dyrektora lub wicedyrektora przedszkola, szkoły, placówki lub innej jednostki organizacyjnej, o której mowa w art. 1 ust. 1 i 1a Karty Nauczyciela, zwanej dalej "szkołą" albo inne stanowisko kierownicze przewidziane w statucie szkoły. Fakt, że stanowiska, o których mowa w § 8 ust. 1 pkt 5, pkt 6 i pkt 7 uchwały Rady Miejskiej w L. Nr [...] nie należą do żadnej kategorii stanowisk uprawniających do przyznania dodatku funkcyjnego, uzasadnia zdaniem Wojewody Dolnośląskiego wniosek o stwierdzenie nieważności tych zapisów. Po doręczeniu powyższego pisma Wojewody D., mimo upływu zakreślonego przez Sąd terminu, Rada Miejska w L. nie ustosunkowała się do zarzutów podniesionych we wniesionym do Sądu piśmie Wojewody D. z dnia 29 maja 2007r. zmieniającym zakres skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP z 1997r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z prawem uchwał organów samorządu terytorialnego. Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że została ona podjęta przez Radę Miejską w L na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2006r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), zwanej dalej Kartą Nauczyciela oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz.U. Nr 22, poz. 181 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. Wojewoda Dolnośląski wobec uwzględnienia przez Radę Miejską w L. w drodze uchwały zmieniającej Nr [...] z dnia [...] zarzutów podniesionych w skardze, pismem zmieniającym zakres skargi wniósł o stwierdzenie nieważności §8 ust. 1 pkt 5, pkt 6 i pkt 7 zaskarżonej uchwały Nr [...] z uwagi na istotne naruszenie § 5 w/w rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005r. W skardze powołał się na przepis art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Organ nadzoru wnosi do sądu administracyjnego skargę w trybie powyższego przepisu prawa w przypadku, gdy upłynął już okres 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały lub zarządzenia organu gminy. Skarga wnoszona na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi swoiste rozszerzenie i przedłużenie uprawnień nadzorczych organów sprawujących nadzór nad działalnością samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę rady gminy, orzeka o nieważności tej uchwały albo stwierdza, że wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Zauważyć jednak należy, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym przewidują dwa rodzaje naruszeń prawa, jakie mogą być wywołane przez ustanowienie tych aktów. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ustawy). Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjęto między innymi, wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały gminnej (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996r. sygn. akt SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90 oraz z dnia 11 lutego 1998r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS z 1998r. Nr 3, poz. 79). Z przepisu art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika ogólna norma kompetencyjna, zgodnie z którą "do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy o ile ustawy nie stanowią inaczej". Jednym z przepisów szczególnych zastrzegających kompetencję na rzecz rady jest przepis art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela. Z przepisu tego wynika obowiązek spoczywający na organie prowadzącym szkołę będącym jednostką samorządu terytorialnego do określenia w drodze regulaminu między innymi: ( pkt 1) wysokości stawek dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy, oraz szczegółowe warunki przyznawania dodatków. Z kolei w myśl regulacji ust. 5 tego przepisu prawa Minister właściwy do spraw oświaty i wychowania w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy oraz po zasięgnięciu opinii Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego określa w drodze rozporządzenia m.in. (pkt 3) wykaz stanowisk oraz sprawowanych funkcji uprawniających nauczyciela do dodatku funkcyjnego oraz ogólne warunki przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego. W oparciu o powyższą delegację ustawową Minister Edukacji Narodowej i Sportu wydał rozporządzenie z dnia 31 stycznia 2005r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy. Z przepisu § 5 powołanego rozporządzenia jednoznacznie wynika, że do uzyskania dodatku funkcyjnego uprawnieni są nauczyciele, którym powierzono: stanowisko dyrektora lub wicedyrektora przedszkola, szkoły, placówki lub innej jednostki organizacyjnej, o której mowa w art. 1 ust. 1 i 1a Karty Nauczyciela, zwanej dalej "szkołą" albo inne stanowisko kierownicze przewidziane w statucie szkoły (pkt 1), sprawowanie funkcji wychowawcy klasy (pkt 2a), doradcy metodycznego lub nauczyciela – konsultanta (pkt 2b), opiekuna stażu (pkt 2c). W zakwestionowanym przez Wojewodę Dolnośląskiego § 8 ust. 1 pkt 5, pkt 6, pkt 7 zaskarżonej uchwały Rada Miejska wyodrębniła dodatkowe funkcje, z którymi powiązała dodatek funkcyjny, a mianowicie: funkcję lidera wewnątrzszkolnego doskonalenia nauczycieli (pkt 5), funkcję koordynatora technologii informacyjnej (pkt 6) oraz zadanie weryfikacji pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów (pkt 7). Zgodzić się należy ze stanowiskiem Wojewody Dolnośląskiego, że przepis § 8 ust. 1 pkt 5, pkt 6 i pkt 7 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w L. został podjęty z istotnym naruszeniem § 5 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy. Z niekwestionowanych przez strony okoliczności sprawy powołanych w piśmie Prezydenta Miasta L. z dnia 18 maja 2007r., potwierdzonych dodatkowo nadesłanymi na wezwanie Sądu statutami szkół wynika, że funkcje określone § 8 ust. 1 pkt 5, pkt 6, pkt 7 zaskarżonej uchwały nie są innymi stanowiskami kierowniczymi przewidzianymi w statutach szkół, nie pokrywają się też z katalogiem funkcji określonych w § 5 powołanego rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005r. Dodać należy, że charakter regulacji zawartej w art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela, stanowiącym podstawę prawną kwestionowanej uchwały jednoznacznie przesądza o jej statusie aktu prawa miejscowego. Przepis ten nie upoważnił Rady Miejskiej do określania stanowisk oraz sprawowanych funkcji uprawniających nauczyciela do dodatku funkcyjnego. To upoważnienie ustawodawca zastrzegł w art. 30 ust. 5 Karty Nauczyciela dla Ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania. W oparciu o powyższą delegację ustawową Minister Edukacji Narodowej i Sportu wydał powołane wyżej rozporządzenie z dnia 31 stycznia 2005r., w którym w § 5 określił stanowiska i wyodrębnił funkcje, których sprawowanie uprawnia do uzyskania dodatku funkcyjnego. W pkt 1 owego przepisu prawa Minister Edukacji Narodowej i Sportu wskazał, że do uzyskania dodatku funkcyjnego uprawnieni są też nauczyciele, którym powierzono inne stanowisko kierownicze przewidziane w statucie szkoły. Statuty szkół nie są aktami prawa miejscowego. Zgodnie bowiem z art. 58 ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) uprawniony organ zakładający szkołę lub placówkę podpisuje akt założycielski oraz nadaje pierwszy statut. Zgodnie natomiast z art. 50 ust. 2 pkt 1 tejże ustawy rada szkoły lub placówki uchwala statut szkoły lub placówki. W świetle tych postanowień oraz zapisów art. 87 i 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997r. statuty szkół nie są aktami prawa miejscowego. Są bowiem uchwalane przez podmioty nie mające uprawnień do tworzenia prawa powszechnie obowiązującego. Z powyższego wynika również, że wszelkie zmiany statutu szkoły następują w drodze uchwały rady szkoły. Na gruncie rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że w zakresie ustanowionej w art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela regulacji upoważniającej organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego do określenia wysokości stawek dodatków, o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, w tym dodatku funkcyjnego, oraz szczególnych warunków przyznawania tych dodatków nie mieści się kompetencja organu prowadzącego szkołę do rozszerzania określonych w § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli (...) katalogu stanowisk i funkcji, z którymi wiąże się ten dodatek. Kompetencje do określenia w drodze regulaminu m.in. wysokości stawek dodatków funkcyjnych oraz szczegółowych warunków przyznawania tych dodatków zostały przyznane przez ustawodawcę w art. 30 ust. 2 Karty Nauczyciela organowi prowadzącemu szkołę, zaś kompetencje do określenia wykazu stanowisk oraz sprawowanych funkcji uprawniających nauczyciela do dodatku funkcyjnego zostały przyznane w art. 30 ust. 5 pkt 3 Karty Nauczyciela właściwemu Ministrowi, który w § 5 powołanego wyżej rozporządzenia określił ów wykaz, dopuszczając ponadto uprawnienie do uzyskania dodatku funkcyjnego przez nauczyciela, któremu powierzono inne stanowisko kierownicze przewidziane w statucie szkoły, a zatem w akcie nie będącym przepisem prawa miejscowego, nadanym przez organ założycielski, gdy jest to pierwszy statut szkoły, bądź uchwalanym przez radę szkoły już działającej. Przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela zawiera szczegółowe upoważnienie do określenia przez organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego w drodze regulaminu, wysokości stawek oraz szczegółowych warunków przyznawania dodatków, w tym dodatku funkcyjnego, przy jednoczesnym określeniu w rozporządzeniu rodzaju stanowisk i funkcji, z którymi wiąże się ten dodatek. To upoważnienie, leżące u podstaw wydania zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego, wymusza takie formułowanie przepisów, by między nimi a ustawą, rozporządzeniem możliwe było stwierdzenie istnienia podwójnej więzi: formalnej i materialnej. Organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Działając w ramach swoich kompetencji, organ stanowiący gminy musi działać ściśle według wytycznych zawartych w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek materialny pomiędzy aktem prawa miejscowego, a ustawą i rozporządzeniem, co z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych, czy też wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 301/07 niepubl.). Jeżeli organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, co musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7) wynika bowiem, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Określenie zatem w zaskarżonej uchwale dodatkowych funkcji nie będących jednocześnie "innymi stanowiskami kierowniczymi przewidzianymi w statucie szkoły" stanowi istotne naruszenia prawa. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 8 ust. 1 pkt 5, pkt 6 i pkt 7 zaskarżonej uchwały (pkt I wyroku). Wobec cofnięcia skargi w pozostałym zakresie, Sąd zobligowany był do umorzenia postępowania w tym zakresie. Stosownie bowiem do treści art. 60 p.p.s.a. skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd, chyba że zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Zgodnie z regulacją art. 161 § 1 pkt 1) p.p.s.a. cofnięcie skargi powoduje skutek w postaci umorzenia postępowania. Czynność procesowa strony skarżącej dokonana w przedmiotowej sprawie, wobec uwzględnienia skargi przez Radę Miejską w L. poprzez uzgodnienie ze związkami zawodowymi (stosownie do art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela) wskazanych w skardze zapisów kwestionowanej uchwały oraz uchylenie zapisów § 6, § 8 ust. 2, § 13, §14 i § 22 tej uchwały z dnia 11 stycznia 2007r. Nr V/19/07 nie budziła wątpliwości. Cofnięcie skargi należało uznać za dopuszczalne w związku z czym na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt II wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.