IV SA/Wr 206/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia WSA Wanda Wiatkowska- Ilków (spr.) Protokolant Aleksandra Siwińska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego uchyla decyzję I i II instancji. Komendant Miejski Policji we W. decyzją nr [...] z dnia [...] na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1990r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 9 października 2000r. Nr 98, poz. 1011 z zm.) art. 88 ust. 1, art. 94 ust. 1 i 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (tekst jednolity Dz. U. z 2002r. Nr 7, poz. 58) oraz §1 rozporządzenia MSWiA z dni 17 października 2001r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. nr 101, poz. 1468) odmówił M. S. przyznania pomocy na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że skarżący został przyjęty do służby w policji z dniem 22 lutego 1999r., a funkcjonariuszem w służbie stałej został mianowany 22 lutego 2002r. 21 listopada 2007r. wystąpił z wnioskiem do Komendanta Powiatowego Policji we W. o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego położonego we W. przy ul. [...]. Do wniosku załączył umowę najmu lokalu mieszkalnego położonego we W. przy ul. [...] zawartą 11 czerwca 2002r. zawartą z Towarzystwem Budownictwa Społecznego "N.K." spółka z .o.o. we W. oraz zaświadczenie z 24 listopada 2005r. informujące o rozwiązaniu wyżej wymienionej umowy, a także umowę z 29 marca 2006r. zawartą z firmą "A." spółka z o.o. we W. na wykonanie przebudowy z nadbudową i ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu mieszkalnego położonego we W. przy ul. [...]. Komendant Miejski Policji rozpoznając sprawę powołał treść art. 88, 94 ustawy o Policji i podniósł, że zgodnie z powołanymi przepisami pomoc finansowa przysługuje policjantowi, który nie posiada lokalu mieszkalnego oraz jeżeli lokalu mieszkalnego nie przydzielono mu na podstawie decyzji administracyjnej. Z zebranych w sprawie materiałów wynika, że wnioskodawca posiadał już wcześniej lokal mieszkalny na podstawie umowy najmu z 11 czerwca 2002r. zawartej z Towarzystwem Budownictwa Społecznego "N. K." położony we W. przy ul. [...] z którego zrezygnował, a następnie zawarł umowę przedwstępną z firmą "A." spółka z o.o. na przebudowę z nadbudową z budynku położonego we W. przy ul. [...], w związku z czym uzyska samodzielny własnościowy lokal mieszkalny. W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawca zarzucił, że nigdy nie był właścicielem ani też nie posiadał tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...] we W., wynajmował ten lokal na podstawie umowy najmu, która mogła być jako umowa cywilna wypowiedziana. Podniósł, że na podstawie art. 94 ustawy o Policji przysługuje policjantowi w służbie stałej pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego, w przypadku gdy nie posiadał lokalu przyznanego na podstawie decyzji administracyjnej. W lokalu przy ul. Opolskiej nie był zameldowany, ponosił jednak koszty związane z jego eksploatacją. Był jego najemcą na podstawie wskazania jego osoby przez ojca , który partycypował w kosztach budowy mieszkania. W dniu 30 listopada 2005r. rozwiązał umowę najmu z uwagi na możliwość zakupu własnego mieszkania i o tym celu 26 marca 2006r. zawarł umowę z firmą "A." na wykonanie przebudowy z nadbudową i ustanowienie odrębnej własności lokalu mieszkalnego położonego we W. przy ul. [...], na podstawie, której uzyska własnościowy lokal mieszkalny, po podpisaniu aktu notarialnego kupna nieruchomości. Komendant Wojewódzki Policji we W. decyzją nr [...] z dnia [...] na podstawie art. 138 § pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z dnia 9 października 2000r. Nr 98 poz.1071), i art. 94 ust. 1 i art.95 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U z 2002 r. nr 7 poz. 58 - ze zmianami) oraz § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105 poz. 884 ze zmianami) i §1, §2 i §3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 200lr. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U nr 131, poz. 1468) po rozpatrzeniu odwołania Pana M. S. od decyzji nr [...] z dnia [...] wydanej przez Komendanta Miejskiego Policji we W. odmawiającej przyznania pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Rozpoznając skargę Komendant Wojewódzki Policji we W. stwierdził, że: 1. Niesłuszny jest zarzut, iż zainteresowany nie posiadał tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, bowiem posiadanie lokalu, często mylone z posiadaniem własnościowego prawa do lokalu, jest instytucją prawa rzeczowego oznaczającą stan faktyczny, polegający na władaniu określoną rzeczą przez osobę posiadacza. Stan ten pozostaje pod ochroną prawa, jak również niesie za sobą szereg skutków o zróżnicowanym charakterze prawnym. Może się wiązać, ale nie musi, z przysługującym posiadaczowi tytułem prawnym do rzeczy. Kodeks cywilny dzieli posiadanie na samoistne i zależne. Posiadaczem samoistnym jest ten, który włada rzeczą jak właściciel, ale niekoniecznie musi nim być, natomiast posiadacz zależny włada rzeczą tak jak wykonujący inne prawo niż własność np. prawo dzierżawy, użytkowania, najmu. 2. Wskazał również, że twierdzenie M. S., że wynajmujący, czyli Towarzystwo Budownictwa Społecznego mógł zawsze wypowiedzieć umowę najmu jest stwierdzeniem nieprawdziwym. 3. Ponadto skarżący powołując się na art. 94 ustawy o Policji, który brzmi:" Policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość." argumentował, iż zajmowanie przez niego lokalu na podstawie umowy najmu a nie decyzji administracyjnej, wiąże się z przyznaniem dla zainteresowanego pomocy finansowej. Według organu rozumienie artykułu przez Pana M. S. tego artykułu jest zbyt dosłowne. Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji ustanawia w art. 88 prawo policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego. Z kolei w art. 94 cyt. ustawy ustanowiona jest zastępcza forma realizacji tego prawa - prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. A więc stosownie do przepisu art.94 ust. 1 w związku z art.88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 - ze zm.) policjantowi nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu lub domu, jeżeli policjant nie ma prawa do przydziału lokalu mieszkalnego, ponieważ posiada inny, odpowiedni lokal mieszkalny w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej (art. 95 powołanej ustawy). Posiadaniem przez policjanta odpowiedniego lokalu jest - w myśl art. 95 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy - posiadanie w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego, odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego. Z zaświadczenia z dnia 04.02.2008 roku wystawionego przez TBS "N. K." wynika, iż powierzchnia mieszkalna zajmowanego przez zainteresowanego lokalu wynosi 27,92 m2, a więc ze względu na to, że Pan M.S. uprawniony jest do dwóch norm zaludnienia, na jedną normę przypada 13,96 m2 powierzchni mieszkalnej. A zatem lokal ten spełniał należną wnioskodawcy powierzchnię mieszkalną, ponieważ w myśl przepisów § 2 i § 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 roku w sprawie szczegółowych zasad przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zmianami) przysługująca zainteresowanemu powierzchnia mieszkalna wynosi od 7 do 10 m2 na jedną normę zaludnienia. Stwierdził też, że nie ma znaczenia zarzut, że nigdy nie był zameldowany przy ul. [...] we W. oraz fakt, że partycypował w kosztach tego lokalu. Podniósł, że zachodzi przesłanka określona w art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, wyłączająca przydział lokalu na podstawie decyzji administracyjnej, albowiem zainteresowany posiadał prawo do lokalu mieszkalnego położonego w miejscu pełnienia służby tj. przy ul. [...] we W., o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej liczbie przysługujących Panu M. S. norm zaludnienia. W ten sposób nastąpiło zaspokojenie prawa wnioskodawcy do lokalu mieszkalnego wynikające z art. 88 ustawy o Policji. Ponadto nadmienił, iż Pan M. S. pobierał równoważnik za remont zajmowanego lokalu na podstawie złożonych oświadczeń mieszkaniowych. Zgodnie z przepisem § 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 (Dz. U. Nr 100, poz. 919) który brzmi: "Równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny zajmowany na podstawie umowy najmu, stanowiący mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokal stanowiący własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostający w zasobach towarzystw budownictwa społecznego." W skardze na powyższe orzeczenie skarżący powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu, ponadto powołał się na wyrok NSA z 13 października 2007r. Wniósł tez o uchylenie orzeczeń obu organów. Organ wniósł o oddalenie skargi, a uzasadniając wniosek przywołał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie z przyczyn w niej wskazanych. Zgodnie z art. 1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych - w tym przypadku decyzji - zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola ta ogranicza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Taka ocena jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w rozważanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (teks jednolity Dz. U. z 2002r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) - zwanej dalej ustawą o Policji. Przepisy, które mają istotne znaczenie w tym postępowaniu to art. 88 ust. 1, art. 94 i 95 ust. 1 ustawy o Policji. Judykatura jest zgodna, że ocena, czy osoba zainteresowana spełnia warunki do przyznania mieszkania powinna być dokonana po łącznej analizie powołanych wyżej przepisów (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 24 lutego 2005r. II SA/BK 712/04. Określają one bowiem nie tylko osobę uprawnioną warunki pozytywne decydujące o przyznaniu pomocy oraz negatywne, które ją wyłączają, ale także formy pomocy. Art. 88 ust. 1 ustawy stanowi iż " policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Wynika zatem z niego iż prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego ma tylko policjant , który jest w służbie stałej a ponadto, że prawo to jest wyraźnie powiązane z przesłanką niezaspokojenia potrzeby mieszkaniowej uprawnionego funkcjonariusza - nie posiadania lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Prawo to jest związane z prawami i obowiązkami wynikającymi z istoty stosunku służbowego policjanta. Celem tego przepisu jest niewątpliwe to, żeby policjant w służbie stałej mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej. Z tym celem, a nie przywilejem jako takim, związane jest prawo, o którym mowa w art. 88 ustawy (uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 29 marca 1999r. OPS 1/99, ONSA 1999r. Nr 3, poz. 77) Art. 94 ust. 1 ustawy określa formy udzielenia pomocy uznając jednoznacznie, że podstawą jest przydział lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji. Ta zasada wynika również z art. 88 ust. 1 i 90 ustawy. Ostatni z wymienionych przepisów stanowi, że policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Poglądy publicystów i judykatura są również w tym względzie zgodne, że przysługująca po myśli art. 94 ustawy pomoc finansowa ma charakter zastępczy, podstawowym zaś jest co stwierdzono wyżej, przydział lokalu mieszkalnego /wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 maja 2005r. I Sa/Wa 470/04, wyrok NSA w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2005r. OSK 1957/04, wyrok z dnia 24 lutego 2005r. WSA w Białymstoku II SA/BK 712/04, wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2002 I Sa 708/00r./. W taki też sposób należy interpretować art. 95 ust. 1 ustawy o Policji w zakresie w jakim stanowi, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantów, który wypełnił warunki określone w pkt 1-4 tego, czyli osoba, która odpowiada któremuś z warunków wskazanych w tym przepisie nie może otrzymać zastępczej pomocy finansowej. Mając na uwadze treść art. 94 ust. 1 ustawy - przepis art. 95 ust.1 nie może odnosić się tylko do pomocy podstawowej zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych policjanta - przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z tym przepisem lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji nie przydziela się policjantowi w następujących sytuacjach: 1) w razie skorzystania pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ustawy; 2) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkaniowej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno - pensjonatowy; 3) którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2; 4) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom. Z przepisu powyższego zatem wynika, że prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej ani pomoc finansowa udzielona na cel wymieniony w art. 94 ust. 1 ustawy nie przysługuje policjantowi mającemu zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej w sposób określony w art. 95 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o Policji (uchwała NSA z 29 czerwca 1999r. OPS 1/89 ONSA 1999 nr. 3 poz. 77 wyrok NSA z 7 marca 2006r. , I OSK 554/05. Organy odmówiły przyznania skarżącemu pomocy finansowej z uwagi na ziszczenie się przesłanki z art. 95 ust. 1 pkt 2 - według organów I i II instancji odwołujący się posiada w miejscowości, w której pełni służbę lokal mieszkalny odpowiadający przysługującej mu powierzchni, który zbył. Z ustaleń faktycznych dokonanych przez organy, a niespornych w sprawie wynika, że zainteresowany zawarł w dniu 11 czerwca 2002r. z Towarzystwem Budownictwa Społecznego "N. K.." we W. umowę najmu lokalu przy ul. [...] we W., zaś z zaświadczenia tego Towarzystwa z 24 listopada 2005r. wynika, że z najmu powyższego mieszkania zrezygnował. Powierzchnia mieszkaniowa tego lokalu odpowiadała przysługującym odwołującemu się normom zaludnienia, określonym w §3 i §3 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału i opróżnienia tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.). 29 marca 2006r., skarżący zawarł umowę z firmą " A." spółka z o.o. we W., zobowiązującą do wybudowania budynku i ustanowienia odrębnej własności lokalu mieszkalnego oraz przeniesienia własności tego lokalu położonego we Wrocławiu przy ul. [...]. Wnioskiem z dnia 21 listopad 2007r. wnioskodawca zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji we W. o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego we W. przy ul. [...]. Według oświadczenia zainteresowanego lokal ten miał otrzymać 15 grudnia 2007r. Mając na uwadze powyższy stan faktyczny i powołany wyżej art. 95 ust. 1 ustawy o Policji należy uznać, że organy dokonały wadliwej interpretacji tego przepisu . Przede wszystkim pkt 2 tego przepisu, który stanowił podstawę do wydana odmownej decyzji mówi o posiadaniu lokalu (domu) przez osobę zainteresowaną, posiadaniu - w czasie teraźniejszym, które wyklucza przyznanie lokalu w drodze decyzji lub formy zastępczej. Zaświadczenie Towarzystwa Budownictwa Społecznego "N. K." we W. z dnia 24 listopada 2005r. wydaje się wskazywać, że w dacie wydania zaświadczenia skarżący nie był już najemcą. Zatem skoro w dacie złożenia wniosku jak i wydania decyzji nie posiadał już lokalu mieszkalnego nie może mieć do niego zastosowanie pkt 2 art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. O tym, że przepis ten (art. 95 ust. 1 pkt 2) nakazuje rozważyć aktualną sytuację mieszkaniową wnioskodawcy - tj. z daty złożenia wniosku, wydania decyzji wskazuje powołana treść pkt 4 tegoż artykułu. Według Sądu we wskazanym stanie faktycznym to on właśnie ma zastosowanie. Określa bowiem zbycie jakiego własnościowego prawa do lokalu lub domu przez policjanta lub jego małżonka pozbawia go możliwości otrzymania decyzji o przydziale mieszkania. Pomija sytuację gdy policjant posiada mieszkanie na podstawie umowy najmu. Z powyższego zatem należy wyprowadzić wniosek, że ustawodawca nie przewidział "sankcji" wymienionej w art. 95 ust. 1 ustawy o Policji w przypadku wypowiedzenia przez zainteresowanego umowy najmu. Na marginesie Sąd jednak dodaje, a to wobec powoływania się w skardze na wyrok NSA z dnia 13 października 2006r. w sprawie I OSK 1332/05, iż nie podziela w całości stanowiska organów wydających decyzje w tej sprawie i Sądu w przedmiocie interpretacji pojęcia posiadania w tym przypadku lokalu mieszkalnego, w oparciu o znaczenie przypisane temu pojęciu przez słownik języka polskiego. Jest to pojęcia prawne, użyte w akcie normatywnym, tym samym jego znaczenie powinno być wyjaśnione skoro nie znajdujemy jego określenia w ustawie o Policji- w oparciu o definicję zawartą w kodeksie cywilnym. Zgodnie z art. 336 Kc posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jako właściciel (posiadacz samoistny) jak i ten kto nią faktycznie włada jako użytkownik, zastawnik, najemca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny) . Po myśli powyższego przepisu skarżący jako najemca lokalu przy ul. [...] we W. był posiadaczem zależnym. Art. 95 ust. 1 pkt 2 nie rozróżnia posiadania samoistnego lub zależnego. Zatem według składu orzekającego odnosi się do różnych form posiadania. Jednakże stan faktyczny niniejszej sprawy i sprawy powołanej przez skarżącego w skardze w zasadniczej części jest inny. W niniejszej sprawie skarżący wykazywał, że nie posiadał lokalu nawet na podstawie umowy najmu- w wymienionej w skardze sprawie I OSK 133/05 poza sporem pozostawało, że skarżący legitymował się umową najmu spornego lokalu. Reasumując jednak, rozważenia dokonane w rozpoznawanej sprawie stwierdzić należy, że organy niewłaściwe powołały podstawę prawną i niewłaściwie zinterpretowały art. 95 ust. 2 i 4 ustawy o Policji co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym zadaniem organów obecnie będzie ponowne rozpoznanie wniosku skarżącego z dnia 21 listopada 2007r. na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Zasadne też będzie, a to wobec nie wskazania w zaświadczeniu Towarzystwa Społecznego Budownictwa we W. daty rozwiązania stosunku najmu przez skarżącego, uzupełnienie w tym zakresie informacji a mianowicie z jaką datą wypowiedział wnioskodawca umowę najmu lokalu przy ul. [...] we W. oraz czy lub z jaką datą ta umowa została rozwiązana, a nadto ustalenie czy skarżący posiada lokal mieszkalny jeżeli tak, kiedy go otrzymał. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak wyżej.