IV SA/Wr 234/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Katarzyna Radom po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 lipca 2022 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi A. S.(dalej: strona, wnioskodawczyni, skarżąca) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. (dalej: SKO, organ drugiej instancji, organ odwoławczy) z dnia [...] lutego 2022 r. (nr SKO [...]), wydane w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie prawa do jednorazowego świadczenia z tytułu urodzenia dziecka, u którego zdiagnozowano ciężkie i nieodwracalne upośledzenie albo nieuleczalną chorobę zagrażającą jego życiu, które powstały w prenatalnym okresie rozwoju dziecka lub w czasie porodu. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na tle następującego stanu faktycznego sprawy: W dniu 21 października 2021 r. strona złożyła wniosek o ustalenie prawa do jednorazowego świadczenia, o jakim mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 4 listopada 2016 r. o wsparciu kobiet w ciąży i rodzin "za życiem" (Dz. U. z 2020 r., poz. 1329) na dziecko – L. S., urodzoną 24 lutego 2016 r. Do wniosku dołączono zaświadczenie lekarskie z dnia 6 września 2021 r. potwierdzające, że w/w dziecko cierpi na ciężkie i nieodwracalne upośledzenie albo nieuleczalną chorobę zagrażającą życiu, które powstały w prenatalnym okresie rozwoju dziecka lub w czasie porodu. W dniu 29 listopada 2021 r. wnioskodawczyni przedłożyła dodatkowo zaświadczenie lekarskie z dnia 26 października 2021 r., potwierdzające pozostawanie pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Po analizie wniosku oraz dołączonych do niego dokumentów, pismem z dnia 9 listopada 2021 r. organ pierwszej instancji poinformował stronę o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania z uwagi na złożenie go z przekroczeniem terminu określonego w art. 10 ust. 4 ustawy o wsparciu kobiet w ciąży i rodzin "za życiem". Pismem z dnia 10 listopada 2021 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 15 listopada 2021 r.) strona złożyła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie prawa do wspomnianego świadczenia. Na uzasadnienie tego wniosku strona podniosła, że jej córka L. ma zdiagnozowany rdzeniowy zanik mięśni (SMA), co zostało zdiagnozowane dopiero na podstawie wyniku laboratoryjnego z dnia 19 sierpnia 2021 r. Od narodzin dziecka nic nie wskazywało na to, że córka jest chora. Rozwijała się prawidłowo, została objęta wychowaniem przedszkolnym od 2019 r. w placówce ogólnodostępnej. Jak dalej strona podała we wniosku, w dniu 19 lica 2021 r. została z córka przyjęta do szpitala zgodnie z otrzymanym skierowaniem. Skierowanie to zostało wystawione przez lekarza neurologa, do którego strona zgłosiła się z córką z uwagi na niepokojące ją spostrzeżenie, że córka przewracała się na prostej drodze. Podczas 4-dniowego pobytu w szpitalu córka miała wykonanie badanie EMG, EEG, rezonans lędźwiowy kręgosłupa oraz pobrano jej krew do badań laboratoryjnych. Z uwagi na sezon urlopowy, na pełny wypis ze szpitala strona została umówiona na dzień 10 sierpnia 2021 r. Wtedy to dowiedziała się, że jej córka jest nieuleczalnie chora. Obecnie, L. objęta jest leczeniem, rehabilitacją i pozostaje pod opieką specjalistów. W dniu 27 września 2021 r. zostało wydane orzeczenie o stopniu jej niepełnosprawności. Strona zaznaczyła, że prawdą jest, iż wniosek o wypłatę jednorazowego świadczenia złożyła po terminie (tj. gdy córka ma ukończone 12 miesięcy), jednakże nie nastąpiło to przez zaniedbanie, lecz fakt, że o chorobie córki strona powzięła wiedzę dopiero w dniu 10 sierpnia 2021 r. Zaznaczyła, że do wniosku zostały dołączone niezbędne dokumenty. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021 r. (nr [...]) Wójt Gminy D. (zastępowany w ramach upoważnienia administracyjnego) odmówił stronie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie prawa do jednorazowego świadczenia, o jakim mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o wsparciu kobiet w ciąży i rodzin "za życiem". W podstawie prawnej tego postanowienia organ powołał art. 58 i art. 59 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) i art. 10 ust. 4 ustawy o wsparciu kobiet w ciąży i rodzin "za życiem". Następnie wskazał, że wskazany w przepisie art. 10 ust. 4 ustawy termin ma charakter materialnoprawny, co oznacza, ze jego upływ powoduje wygaśnięcie praw lub obowiązków. Dodał, że w stosunku do przepisów materialnoprawnych nie jest możliwe ich przywrócenie. Jak podniósł, w dniu złożenia wniosku o wypłatę jednorazowego świadczenia córka strony miała ukończone 12 miesięcy, podczas gdy wniosek o wypłatę jednorazowego świadczenia składa się w terminie 12 miesięcy od dnia narodzin dziecka. W zażaleniu wywiedzionym od tego postanowienia strona powtórzyła argumentację przedstawioną we wniosku o przywrócenie terminu oraz powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1481/19, w którym Sąd ten wyraził pogląd o procesowym charakterze terminu złożenia wniosku o przyznanie jednorazowego świadczenia, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy. Powołanym na wstępie postanowieniem, SKO działając na podstawie art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ drugiej instancji przypomniał treść art. 10 ust. 1 i ust. 4 ustawy o wsparciu kobiet w ciąży i rodzin "za życiem" wskazując, że wniosek o wypłatę jednorazowego świadczenia składa się w terminie 12 miesięcy od dnia narodzin dziecka, zaś wniosek złożony po terminie pozostawia się bez rozpoznania. SKO wspierając się stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2006/06) zwróciło uwagę, że zawarte w art. 10 ust. 4 ustawy sformułowanie "pozostawia się bez rozpoznania" oznacza, że wskazany w przepisie art. termin na złożenie wniosku ma charakter materialnoprawny. Tym samym, Kolegium nie podzieliło stanowiska wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1481/19, na jaki powołała się strona w zażaleniu. W ramach dalszej argumentacji organ drugiej instancji wyjaśnił, że zawarte w ustawie kodeks postępowania administracyjnego przepisy dotyczące przywrócenia terminu nie mają zastosowania do terminów prawa materialnego. Reasumując organ odwoławczy uznał, że w sprawie, z uwagi na niemożność zastosowania kodeksowych regulacji (k.p.a.) dotyczących przywrócenia terminu, organ pierwszej instancji zasadnie odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie jednorazowego świadczenia. W nawiązaniu do treści zażalenia SKO uzupełniająco dodało, że ustawodawca uzależnił skuteczność wniosku o przyznanie jednorazowego świadczenia od jego złożenia w 12-mieisęcznym terminie od dnia narodzin dziecka, a nie od dnia postawienia diagnozy. W skardze na postanowienie SKO z dnia [...] lutego 2022 r. skarżąca wniosła o uznanie, że 12-miesięczny termin na złożenie wniosku o przyznanie jednorazowego świadczenia, o którym mowa w art. 10 ust. 4 ustawy ma charakter procesowy oraz o przywrócenie terminu do złożenia wniosku i otrzymania jednorazowego świadczenia, które w obecnej sytuacji jest stronie bardzo potrzebne. W ramach przedstawionej w skardze argumentacji strona powtórzyła, że jej córka L. urodziła się 24 lutego 2016 r., jednakże wynik diagnozy o nieuleczalnej chorobie córki jest stronie znany od 10 sierpnia 2021 r. (tego dnia otrzymała ona wynik laboratoryjny z dnia 19 lipca 2021 r.). Skarżąca podniosła również, że uchybienie terminu w sprawie wynikało tylko i wyłącznie z przyczyn niezależnych od strony, albowiem jej córka została zdiagnozowana dopiero w terminie jak wyżej. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o odrzucenie skargi podnosząc, że wniesiona skarga jest dotknięta brakiem formalnym skargi w postaci numeru PESEL skarżącej. Z ostrożności procesowej Kolegium wniosło także o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że Sąd nie znalazł podstaw do odrzucenia skargi z powodów wskazywanych przez SKO w odpowiedzi na skargę. Wprawdzie strona skarżąca istotnie nie zawarła w treści skargi informacji o swoim numerze PESEL, niemniej, tego rodzaju dane znajdują się w aktach administracyjnych sprawy. W tym miejscu wskazać należy na pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt I GZ 366/19, w myśl którego, gdy w aktach administracyjnych znajduje się numer PESEL strony wnoszącej skargę, nie można uznać, że niepodanie tego numeru w skardze, będące naruszeniem art. 46 § 2 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.), stanowi brak formalny uniemożliwiający nadanie skardze prawidłowego biegu. W takiej sytuacji, stosownie do art. 49 § 1 p.p.s.a., niezasadne jest wezwanie do uzupełnienia braków formalnych skargi w omawianym zakresie pod rygorem jej odrzucenia. Kierując się wspomnianym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd rozpoznał skargę merytorycznie. Rozpoznanie skargi nastąpiło, z uwagi na formę zaskarżonego aktu (postanowienie), na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3) p.p.s.a. Szczegółowe rozważania w sprawie trzeba poprzedzić wyjaśnieniem, że z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 157) wynika, że wykonywana w ramach sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej opiera się na kryterium legalności, tj. zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie może nadawać sobie zatem kompetencji do orzekania na zasadzie słuszności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2022 r., sygn. akt II FSK 1226/19), wiąże go bowiem dyspozycja z art. 145 § 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przeprowadzona w tych granicach sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia doprowadziła Sąd do wniosku, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. W sprawie, przesądzające znaczenie miało to, jaki charakter ma termin z art. 10 ust. 4 ustawy o wsparciu kobiet w ciąży i rodzin "za życiem", tj. czy jest to termin prawa procesowego, czy termin prawa materialnego. Nie ulega bowiem kwestii, że przepisy dotyczące przywrócenia terminu nie mają – co do zasady - zastosowania do przepisów prawa materialnego. Sądowi znany jest pogląd wyrażony w powołanym przez stronę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1481/19. Stanowiska tego Sąd w składzie orzekającym jednak nie podziela, uznając, podobnie jak to przyjęły organy orzekające w sprawie, że termin z art. 10 ust. 4 ustawy o wsparciu kobiet w ciąży i rodzin "za życiem", ma charakter materialnoprawny, a jako taki nie podlega przywróceniu. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o wsparciu kobiet w ciąży i rodzin "za życiem", z tytułu urodzenia się żywego dziecka, posiadającego zaświadczenie, o którym mowa w art. 4 ust. 3 (potwierdzającego ciężkie i nieodwracalne upośledzenie albo nieuleczalną chorobę zagrażającą życiu, które powstały w prenatalnym okresie jego rozwoju lub w czasie porodu – przypis Sądu), przyznaje się, na to dziecko, jednorazowe świadczenie w wysokości 4000 zł. Z treści art. 10 ust. 2 i 3 w/w ustawy wynika, że jednorazowe świadczenie przysługuje matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu albo opiekunowi faktycznemu dziecka bez względu na dochód oraz że prawo do jednorazowego świadczenia ustala się na wniosek osób, o których mowa w ust. 2. Stanowiący źródło rozbieżności w stanowiskach stron przepis art. 10 ust. 4 w/w ustawy stanowi, że wniosek o wypłatę jednorazowego świadczenia składa się w terminie 12 miesięcy od dnia narodzin dziecka. Wniosek złożony po terminie pozostawia się bez rozpoznania. W ocenie Sądu, dokonując oceny złożonego przez stronę wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie jednorazowego świadczenia, o jakim stanowi art. 10 ust. 1 w/w ustawy, trafnie SKO odwołało się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawionego w wyroku z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2006/06. Jakkolwiek wyrok ten zapadł na tle przepisu art. 15b ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych (w brzmieniu obowiązującym w tej sprawie - Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992), a więc nie dotyczy on w sposób bezpośredni unormowania z art. 10 ust. 4 ustawy o wsparciu kobiet w ciąży i rodzin "za życiem", to jednak poglądy zawarte w tym orzeczeniu zachowują aktualność także na tle rozstrzyganej sprawy (oczywiście z zastrzeżeniem ich adaptacji do stanu faktycznego i prawnego rozstrzyganej sprawy). We wspomnianym wyroku Sąd zajmował się analizą charakteru terminu do złożenia wniosku o przyznanie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka w świetle unormowania z art. 15b ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który w brzmieniu obowiązującym w tej sprawie stanowił, że wniosek złożony po terminie organ właściwy pozostawia bez rozpoznania. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w analizowanym wyroku, istotą terminu prawa materialnego jest to, że ogranicza on w czasie dochodzenie lub inną realizację praw podmiotowych. "Upływ terminu zawitego powoduje bądź wygaśnięcie określonego prawa podmiotowego bądź niemożliwość jego realizacji. Sformułowanie "pozostawia bez rozpoznania" przesądza o tym, że określony w art. 15b ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych termin, ma charakter terminu materialnoprawnego prekluzyjnego zwanego też terminem zawitym". W nawiązaniu do okoliczności spornych w sprawie należy stwierdzić, że wprowadzając jednorazowe świadczenie z tytułu urodzenia się dziecka (żywego), posiadającego zaświadczenie, o którym mowa w art. 4 ust. 3 ustawy, ustawodawca jednocześnie zakreślił 12 miesięczny termin na złożenie tego wniosku, liczony od dnia narodzin dziecka. W zdaniu drugim art. 10 ust. 4 ustawy postanowił, że wniosek złożony po terminie pozostawia się bez rozpoznania. W ocenie Sądu, przepis art. 10 ust. 4 ustawy o wsparciu kobiet w ciąży i rodzin "za życiem" należy odczytywać w ten sposób, że z upływem 12-miesięcznego terminu liczonego od dnia narodzin dziecka wiążą się ujemne skutki w postaci niemożliwości skutecznego ubiegania się o jednorazowe świadczenie, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy. Zdaniem Sądu, zawartego w zdaniu drugim art. 10 ust. 4 w/w ustawy sformułowania –" wniosek złożony po terminie pozostawia się bez rozpoznania" nie należy interpretować jako rozstrzygnięcia o charakterze stricte procesowym. W świetle przedstawionego wcześniej stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, uprawnione jest twierdzenie, że z terminem prawa materialnego mamy do czynienia nie tylko wówczas gdy ustawodawca zastrzega wygaśnięcie określonego prawa po upływie określonego terminu, ale również wówczas, gdy w inny sposób ogranicza realizację prawa podmiotowego. W ocenie Sądu, z taką sytuacją mamy do czynienia na gruncie art. 10 ust. 4 zdanie drugie ustawy. Zdaniem Sądu, na rzecz przyjęcia, że termin z art. 10 ust. 4 ustawy ma charakter terminu prawa materialnego wskazuje również art. 10 ust. 3 ustawy, gdzie jest mowa o tym, że prawo do jednorazowego świadczenia ustala się na wniosek osób, o których mowa w ust. 2. Stosując wykładnię systemową wewnętrzną (w obrębie tego samego przepisu) stwierdzić trzeba, że intencją racjonalnego ustawodawcy było przyjęcie 12-miesiecznego terminu liczonego do dnia narodzin dziecka, w którym może nastąpić ukształtowanie prawa do jednorazowego świadczenia, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy. Rozstrzygając o charakterze terminu na złożenie wniosku o przyznanie jednorazowego świadczenia nie można się kierować zasadami słuszności, albowiem te nie stanowią wzorca kontrolnego. Podobnie, okres wykonywania badań diagnostycznych prowadzących do ustalenia, czy dziecko jest ciężko i nieodwracalnie upośledzone albo dotknięte nieuleczalną chorobą zagrażającą życiu, które powstały w prenatalnym okresie rozwoju dziecka lub w czasie porodu, nie determinują charakteru terminu na złożenie wniosku o przyznanie jednorazowego świadczenia (por. A. Ostapski w glosie do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1481/19, ST 2022/5/89-96). W podsumowaniu dotychczasowych rozważań należy stwierdzić, że skoro ustawa o wsparciu kobiet w ciąży i rodzin "za życiem" nie zawiera unormowania dopuszczającego możliwość przywrócenia terminu określonego w jej art. 10 ust. 4 , to przyjmując materialnoprawny charakter tego terminu, zasadnie SKO uznało, że nie jest dopuszczalne zastosowanie przepisów dotyczących przywrócenia terminu w odniesieniu do wniosku o przyznanie jednorazowego świadczenia z art. 10 ust. 1 ustawy o wsparciu kobiet w ciąży i rodzin "za życiem". W nawiązaniu do argumentacji skargi i odwołania należy wyjaśnić, że wyłączną przesłanką odmowy przywrócenia stronie wnioskowanego terminu była kwestia oceny tego czy jest to termin procesowy czy materialnoprawny. Podnoszone przez stronę kwestie związane z brakiem zawinienia w nieterminowym złożeniu wniosku nie stanowiły przesłanek rozstrzygnięcia organu drugiej instancji, albowiem kwestia zawinionego lub nie uchybienia terminowi jest elementem branym pod uwagę przy ocenie wniosku o przywrócenie terminu, który jest przywracalny. Końcowo już tylko należy dostrzec, że ustawa z dnia 4 listopada 2016 r. o wsparciu kobiet w ciąży i rodzin "za zżyciem" weszła w życie w dniu 1 stycznia 2017 r., a zatem, po urodzeniu córki przez skarżącą. Z uwagi na brak przepisów przejściowych oraz w świetle brzmienia art. 10 ust. 4 zdanie pierwsze ustawy należało w sprawie stwierdzić, że skarżąca uprawniona była do wystąpienia z wnioskiem, o jakiem mowa w a. 10 ust. 1 ustawy. Kierując się przedstawioną argumentacją oraz uznając, że organy dokonały prawidłowej wykładni terminu z art. 10 ust. 4 w/w ustawy, Sąd w konsekwencji uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów art. 58 § 1 i art. 59 § 1 k.p.a., a zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Z tych względów, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił w całości wniesioną w sprawie skargę.