IV SA/Wr 247/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Lidia Serwiniowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 grudnia 2015 r sprawy ze skargi Z. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. postanowieniem z dnia [...] listopada 2014r. po rozpatrzeniu wniosku Z. R. z dnia 28 lipca 2014r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] października 2012r. [...] uchylającą wydaną z upoważnienia Prezydenta W., decyzję Kierownika Zespołu Terenowej Pomocy Socjalnej Nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] października 2012r. ([...]) odmawiającą przyznania zasiłku celowego na przyznanie i odprowadzenie do ZUS opłaty za składkę emerytalno-rentową, na opłacenie czynszu za lokal mieszkalny za października 2012r., na opłacenie należności za energię elektryczną na koszt Zakładu Energetycznego, na opłatę gazową na koszt Zakładu Gazowniczego, na zakup pralki automatycznej, na remont mieszkania, na zakup ciepłej odzieży i kurtki na zimę, na koronkę oraz protezę dentystyczną, na zakup żywności i środków czystości i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji na podstawie art. 149§3 Kodeks postępowania administracyjnego odmówiło wznowienia postepowania zakończonego decyzją Kolegium z dnia [...] października 2012r. ([...]. W uzasadnieniu podało, że wskazaną decyzją z dnia [...] października 2012r. odmówiono skarżącemu przyznania zasiłku celowego. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołał się Z. R. Decyzją z dnia [...] października 2012r. ([...]) Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w dniu [...] sierpnia 2014r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. podanie Z. R. z dnia 28 lipca zawierając między innymi wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] października 2012r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie zważyło co następuje: Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością procesową wyliczoną wyczerpująco w art. 145 § 1 oraz 145a i 145 b Kodeksu postępowania administracyjnego (zwanego dalej Kpa). Z uwagi na fakt, iż wyeliminowanie decyzji ostatecznej z obrotu prawnego w omawianym trybie stanowi wyjątek od, zapewniającej stabilność porządku prawnego, określonej przepisem art. 16 § 1 Kpa, zasady trwałości decyzji, wznowienie postępowania na podstawie zarówno przesłanki niewskazanej w art. 145 § 1 oraz 145a Kpa, jak i wskutek rozszerzającej wykładni podstaw wymienionych w tym przepisie, stanowi rażące naruszenie prawa dające podstawy do stwierdzenia nieważności wydanego orzeczenia, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa (zob. wyrok NSA z 12 października 1999 r., IV SA 1754/97, LEX nr 47869). Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego - wart. 149 § 1 i § 3 - regulują zarówno formę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania (postanowienie), jak i formę odmowy jego wszczęcia (postanowienie). Oznacza to, że samo złożenie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego nie skutkuje niniejszej sprawie mamy do czynienia z niedopuszczalnością wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych. Omawiany nadzwyczajny tryb postępowania nie ma bowiem zastosowania do decyzji kasacyjnych. Zgodnie z art. 145 § 1 Kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie w przypadkach określonych w poszczególnych punktach tego paragrafu. Podstawowymi więc warunkami wznowienia postępowania jest spełnienie dwóch przesłanek: po pierwsze - sprawa musi zostać zakończona i po drugie - zakończenie danej sprawy musi nastąpić decyzją ostateczną. Dopiero udzielenie pozytywnej odpowiedzi co do spełnienia tych przesłanek pozwala na poszukiwanie przyczyn wznowieniowych. W tej sprawie Z. R. domaga się wznowienia postępowania zakończonego, wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kpa, decyzją kasacyjną. Jak stwierdził natomiast NSA w wyroku z dnia 22 maja 1991 r. (IV SA 349/91, OSP 1992, z. 10, poz. 229) "decyzja kasacyjna nie wyczerpuje toku postępowania administracyjnego (art. 138 § 2 K.p.a.), a więc nie staje się decyzją kończąca ostatecznie sprawę administracyjną i tym samym nie daje taka decyzja podstawy do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 K.p.a). Kolegium wyjaśnia, że decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem, które nie kończy sprawy administracyjnej i nie załatwia jej co do swojej istoty. Warunkiem wydania decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 Kpa jest ustalenie, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził w sposób prawidłowy postępowania dowodowego, a zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania przekracza dopuszczalność stosowania art. 136 Kpa. Decyzja kasacyjna stanowi zatem jedynie podstawę do ponownego przeprowadzenia postępowania i tym samym utrzymuje stan sprawy w toku, co z kolei skutkuje niemożnością wznowienia takiego postępowania. Wydanie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy powoduje nie tylko brak załatwienia sprawy, ale także zobowiązuje w tej sprawie organ pierwszej instancji do ponownego wydania decyzji administracyjnej. Wznawianie postępowania odwoławczego zakończonego decyzją kasacyjną doprowadziłoby do zbiegu dwóch postępowań: zwykłego i nadzwyczajnego. W zbiegu takich postępowań pierwszeństwo należy przyznać postępowaniu zwykłemu, które pozwala w szerszym zakresie niż wynika to z istoty postępowania wznowieniowego, na ustalenie stanu faktycznego sprawy i jej prawidłowe załatwienie. Gdyby nawet przyjąć, że na pewnym etapie postępowania wznowieniowego i tak dochodzi do ponownego rozpoznania sprawy, to tym bardziej zbieg dwóch postępowań administracyjnych staje się w takiej sytuacji aż nadto widoczny. Tym samym należy stwierdzić, że zanim nie zostanie wyczerpana droga zwykłego postępowania administracyjnego, sięganie po środek prawny w postaci wznowienia postępowania, nie znajduje dostatecznego uzasadnienia. Ponadto, zgodnie z art. 145 § 1 Kpa wznowienie postępowania jest dopuszczalne wtedy, gdy sprawa administracyjna (pojęcie sprawy nie jest równoznaczne z pojęciem decyzji) jest zakończona poprzez rozstrzygnięcie jej w drodze decyzji merytorycznej lub umarzającej postępowanie administracyjne. Taką decyzją nie jest decyzja kasacyjna, która nie rozstrzyga sprawy administracyjnej ani merytorycznie ani niemerytorycznie, a jedynie stwierdza, że postępowanie organu pierwszej instancji dotknięte było istotnymi wadami procesowymi i otwiera ponownie drogę postępowania w sprawie przed tym organem. Powyższe stanowisko zostało w większości zaakceptowane przez literaturę przedmiotu (zob. M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 145 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2014; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011 r., s. 544, a także K. Sobieralski, Zagadnienie charakteru prawnego decyzji kasacyjnych a możliwość wykorzystania instytucji wznowienia postępowania administracyjnego, Samorząd Terytorialny 2000, nr 3, s. 51-54). Taki też pogląd zawarto w uchwale składu siedmiu sędziów SN z dnia 19 stycznia 1983 r. (III AZP 7/82, OSNC 1983 r., z. 9, poz. 127), w której podkreślono, że załatwienie sprawy w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego polega przede wszystkim na jej merytorycznym rozstrzygnięciu. Konsekwencją tego jest to, że postępowanie administracyjne już się nie toczy, a więc zostało zakończone. Istota decyzji kasacyjnej wyraża się natomiast w tym, że w wyniku orzeczenia organu drugiej instancji nie następuje merytoryczne załatwienie sprawy. Zaprezentowane stanowisko znajduje również potwierdzenie w aktualnym orzecznictwie sądowoadminjstracyjnym (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 grudnia 2012 r" IV SA/Wr 494/12, LEX nr 1388167; wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 maja 2012 r" VII SA/Wa 2484/11, LEX nr 1359907; wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2009 r., IV SA/Wa 1444/09, LEX nr 588393; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 sierpnia 2008 r., II SA/Po 266/08, LEX nr 519050). Ostatecznie organ stwierdził, że decyzja kasacyjna, wydana w trybie art. 138§2 Kpa nie wyczerpuje toku postępowania administracyjnego, nie jest decyzją ostateczną dającą podstawę do wznowienia postępowania. W dniu 18 grudnia 2014 r. Z. R. między innymi wniósł o ponowne rozpatrzenie spraw, w których Kolegium wydało postanowienia z dnia [...] listopada 2014 r. - [...],[...],[...],[...]. W uzasadnieniu wniosku wskazał m. in., że "w wydaniu postanowień uczestniczyli członkowie kolegium, którzy powinni być wyłączeni z urzędu od rozpatrzenia sprawy, (...) więc występuje nieważność rozstrzygnięcia. O nieważności rozstrzygnięcia decydowałby art. 24 § 1 ustęp 1 kpa, gdyż w sprawie orzekali członkowie SKO wyłączeni z rozpoznania sprawy z urzędu, bowiem są stroną postępowania albo pozostają z nią w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa i obowiązki". Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015r. po rozpoznaniu powyższego odwołania utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podało, że w postanowieniu z dnia [...] listopada 2014r. Kolegium wyczerpująco opisało okoliczności faktyczne, które poprzedziły jego wydanie. Szczegółowo wyjaśniło również okoliczności prawne, które zdecydowały o podjęciu rozstrzygnięcia o odmowie wznowienia postępowania. Orzekając w przedmiotowej sprawie - w ramach rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - Kolegium uznaje te wyjaśnienia za prawidłowe i kompletne, nie znajdując jednocześnie podstaw do wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Kolegium z dnia [...] października 2012 r. Brak jest jakichkolwiek okoliczności faktycznych lub prawnych, które uzasadniałyby zmianę kwestionowanego rozstrzygnięcia. Odnosząc się natomiast do kwestii wskazywanych we wniosku wyjaśniło, że wbrew twierdzeniu Z. R. w sprawie nie zachodzą okoliczności o jakich mowa w art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. Żaden bowiem z członków Kolegium nie pozostaje ze Z. R. w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa i obowiązki, co oznacza, że nie doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. Wobec powyższego Kolegium nie miało żadnych podstaw prawnych i faktycznych do podważenia prawidłowości postanowienia z dnia [...] listopada 2014r., odmawiającego wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Kolegium z dnia [...] października 2012 r., i utrzymało je w mocy. Skargę na powyższe postanowienie złożył Z. R.. Wniósł o stwierdzenie słusznego interesu strony co do zmiany orzeczeń w trybie art. 145 i 154 i 156 K.p.a. w uzasadnieniu skargi podał, że wyraża swoje niezadowolenie z rozstrzygnięcia i uważa, "że organy kierują się dowolnością w rozstrzygnięciach orzekając za każdym razem w inny sposób w zależności od tego, jak im wygodniej chwili". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o ojej oddalenie, a uzasadniając swoje stanowisko, przywołał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki sąd Administracyjny zważył co następuje : Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Akt administracyjny jest niezgodny z prawem, o ile przy jego wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego wówczas to Sąd w oparciu o art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. może w zależności od okoliczności uchylić decyzję, stwierdzić jej nieważność, lub uznać, że została wydana z naruszeniem prawa. Jednakże zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola sądu oparta na wskazanych wyżej przepisach dalej daje podstawę do stwierdzenia, że wskazane postanowienie, postanowienie organu I instancji nie naruszają prawa. Przedmiotem rozpoznania organów I i II instancji był wniosek skarżącego z dnia 28 lipca 2014r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] października 2012r., [...] uchylającą wydaną z upoważnienia Prezydenta W. decyzję Kierownika Zespołu Terenowej Pomocy Socjalnej Nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] października 2012r., ([...]) odmawiającą przyznania zasiłku celowego i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Instytucję wznowienia postępowania regulują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (tj. Dz. U. z 2013r., Nr 267 ze zm.)w art. 145-152. Art 145§1 tej ustawy stanowi "w sprawie zakończonej - decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli (...). Z przepisu powyższego wynika jednoznacznie, że przedmiotem wznowienia postępowania może być tylko decyzja ostateczna. Takiego waloru ostateczności nie posiada decyzja kasacyjna. Decyzja ostateczna to decyzja, która rozstrzyga sprawę merytorycznie lub niemerytorycznie poprzez umorzenie postępowania. Decyzja kasacyjna nie kończy postępowania w danej sprawie. Stwierdza tylko, że decyzja organu I instancji posiada wady, które powinny być usunięte przez organ. W następstwie uchylenia decyzji organ I instancji wydaje następną decyzję rozpoznając ponownie sprawę. Takie rozumienie pojęcia decyzji kasacyjnej potwierdza wskazana przez organy uchwała składu siedmiu sędziów SN z dnia 19 stycznia 1983r. (III AZP 7/82, OSNC 1983r., 29 poz. 127) jak również orzecznictwo sądowoadministracyjne – wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 5 grudnia 2012r., IV SA/Wr 494/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dni 16 maja 2012r. VII SA/Wa 2484/11. Mając na uwadze powyższe uznać należy, że decyzja której wznowienia żąda zainteresowany - tj. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] października 2012r. uchylająca decyzja z dnia [...] października 2012r., nie jest decyzją ostateczną. Tym samym nie może być przedmiotem wznowienia. Zatem organ I instancji prawidłowo rozstrzygnął wniosek skarżącego odmawiając na podstawie art. 149§3 K.p.a. wznowienia postępowania, a organ II instancji utrzymując zaskarżone postanowienie w mocy. W tej sytuacji skargę zainteresowanego na podstawie art 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało oddalić. J.T. 05.01.16r.