IV SA/Wr 249/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA –– Ryszard Pęk po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku M. S. o wstrzymanie wykonania uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...]stycznia 2012 r. Nr [...] w przedmiocie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej nr 3 w P. postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały. M. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...] w przedmiocie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] w P.. Zgodnie z § 1 uchwały Szkołę Podstawową rada zamierza zlikwidować z dniem 31 sierpnia 2012 r. Pismem procesowym z dnia 28 maja 2012 r., skarżący, powołując się na art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały. Wnioskodawca argumentował, że jej wykonywanie spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Wskazał rówmież, że nauczycielom wręczane są wypowiedzenia z pracy, rodzice zaczynają wykreślać swoje dzieci z listy uczniów w szkole. Ponadto nie został jeszcze zatwierdzony arkusz organizacyjny szkoły na następny rok. Zdaniem skarżącego działania poczynione przez Radę Miejską i działającego w jej imieniu burmistrza świadczą, że nie zamierza on respektować korzystnego dla skarżącego rozstrzygnięcia Sądu w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały, organ wniósł o jego oddalenie, podając że zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem. Zdaniem organu skarżący nie wykazał swojego interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, a więc brak jest także takiego interesu skarżącego we wstrzymaniu wykonania tej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwana dalej p.p.s.a., wstrzymanie wykonania zaskarżonego do sądu administracyjnego aktu może nastąpić na wniosek skarżącego, jeśli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W orzecznictwie i doktrynie nie budzi wątpliwości, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., mogą być jedynie takie akty i czynności, które nadają się do wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy natomiast rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie – nie każdy wymaga wykonania (por. J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 186; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2006 r., II FZ 882/05, niepubl.). Problem wykonanie aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (por. praca zbiorowa pod red. T. Wosia: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s. 339; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 września 2005 r., II FZ 580/05, niepubl. oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 15 grudnia 2004 r., OZ 805/04; 17 lipca 2006 r., I FZ 281/06, OSP 2007, nr 6, poz. 76; 16 kwietnia 2008 r., II OZ 325/08; 3 lipca 2008 r., II OZ 714/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wymagane jest również, by skarżący w złożonym wniosku uprawdopodobnił okoliczności uzasadniające wstrzymanie tj. niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wykonaniem aktu lub czynności. W sprawie niniejszej żądaniem wstrzymania wykonania objęta została uchwała o zamiarze likwidacji szkoły podstawowej, podjęta na podstawie art. 59 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Uchwała o zamiarze likwidacji szkoły nie jest aktem prawa miejscowego, niewątpliwie nie jest aktem prawnym zawierającym normy prawne generalne i abstrakcyjne w klasycznym rozumieniu tego pojęcia. Jest to akt stanowiący szczególnego rodzaju informację o zamiarze podjęcia działań, które niewątpliwie będą miały charakter zewnętrzny. W doktrynie tego rodzaju akty określa się mianem "intencyjnych" (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 2/10, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Podjęcie takiej uchwały stanowi niezbędną w procesie likwidacji szkoły publicznej formalnoprawną przesłankę takiej likwidacji. Ma charakter zewnętrzny, bo stanowi podstawę do dalszych działań, skierowanych do podmiotów "na zewnątrz" aparatu administracji samorządowej (rodziców, kuratora), zmierzających do likwidacji szkoły i dokonania powiadomień, uzyskania wymaganej prawem opinii. Zaskarżona uchwała stanowi podstawę do podejmowania obowiązkowych czynności o charakterze zewnętrznym, nie powoduje natomiast skutków władczych w materialnoprawnej sferze uprawnień i obowiązków określonym podmiotom (nie nadaje praw oraz nie nakłada obowiązków). W szczególności zaskarżona uchwała nie likwiduje szkoły publicznej, który jest celem postępowania likwidacyjnego, bowiem ten skutek może być osiągnięty dopiero na podstawie kończącej postępowanie likwidacyjne uchwały o likwidacji. Przedmiotowa uchwała ma charakter intencyjny, a nie rozstrzygający, nie wywołuje dla konkretnych podmiotów skutków o charakterze prawokształtującym (w sferze materialnoprawnej), a jedynie wyznacza w jakich granicach może dojść, na dalszych etapach postępowania likwidacyjnego, do ukształtowania jego praw określonym podmiotom. Uzewnętrznia bowiem jedynie zamiar organu odnośnie likwidacji szkoły i stanowi formę informacji właściwych podmiotów o takim zamiarze. Należy przy tym podkreślić, że uchwała taka stanowi jedynie pierwszy etap w procedurze likwidacyjnej i w konsekwencji może, lecz wcale nie musi, doprowadzić do faktycznej likwidacji szkoły. Zatem przedmiotowa uchwała nie rozstrzyga jeszcze o dalszym istnieniu szkoły. Trudno zatem uznać za racjonalne, aby niezbędna była konieczność obrony interesów skarżącego już na tym etapie, skoro nie jest jeszcze pewne czy wszczęta procedura w ogóle doprowadzi do likwidacji szkoły. Również skarżący nie wykazał w złożonym wniosku o wstrzymanie wykonania uchwały na czym miałoby polegać wystąpienie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków poprzez wydanie zaskarżonej uchwały. W przepisie art. 61 § 3 p.p.s.a. chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot wyegzekwowanego świadczenia, albo przez przywrócenie pierwotnego stanu rzeczy. Będzie to miało miejsce, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony innym przedmiotem, a jego wartość nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby chodziło o poniesienie straty na życiu lub zdrowiu. Natomiast trudne do odwrócenia skutki mogą być zarówno prawne, jak i faktyczne, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienia: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lipca 2008 r., II GZ 139/08, Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 grudnia 2008 r., I OZ 1074/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zdaniem sądu we wniosku złożonym w sprawie niniejszej nie uprawdopodobniono powyższych okoliczności. Argumenty skarżącego dotyczące wręczania wypowiedzenia z pracy nauczycielom, czy też wykreślanie przez rodziców dzieci z listy uczniów w szkole nie stanowią przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. Uchwała o zamiarze likwidacji szkoły nie podlega ochronie tymczasowej, gdyż jest aktem o charakterze intencyjnym, który nie nadaje się do wykonania. Zaskarżona uchwała nie kreuje po stronie skarżącego żadnych praw ani obowiązków. Zatem nie może spowodować niebezpieczeństwa wyrządzenia szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W postępowaniu o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały Sąd nie dokonuje oceny merytorycznej zaskarżonego aktu, a bada wyłącznie przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji postanowienia.