IV SA/Wr 291/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka- Ostrowska Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant st. asystent sędziego Aleksandra Dobosiewicz- Sass po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 5 listopada 2014 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu odwołania B. G., dalej skarżąca, reprezentowanej przez A. G. od wydanej z upoważnienia Prezydenta W. decyzji Starszego Administratora ds. świadczeń rodzinnych i alimentacyjnych w Dziale Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych osobom uprawnionym – K. O. i W. O. – w okresie świadczeniowym 2011/2012 w kwocie 9 600 zł wraz z odsetkami – uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji podało, że na podstawie decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...], nr [...] zmienionej decyzją z dnia [...] nr [...], zostały przyznane świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz W. O. i K.O. w kwocie 400,00 zł miesięcznie na każde dziecko na okres od 1 października 2011 r. do 30 września 2012 r. Wydaną z upoważnienia Prezydenta W. decyzją z dnia [...], nr [...] zobowiązano skarżącą do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych jej dzieciom: K. O. i W. O. w okresie świadczeniowym 2011/2012 w łącznej kwocie 9 600 zł wraz z odsetkami. Odwołanie od tej decyzji złożył A. G. - ojciec skarżącej, działający jako jej pełnomocnik, który podniósł, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, a organ pierwszej instancji "stracił jakąkolwiek kontrolę nad dokumentacją". Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Na ww. decyzję Kolegium pełnomocnik skarżącej A. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której stwierdził, że decyzja jest "całkowicie niezgodna ze stanem faktycznym". Zarzucił, że Kolegium pominęło "wszystko to co było najistotniejsze dla Skarżącej" oraz usunęło z akt dowody, gdyż zwróciło pięć załączników "dowodowych". W dalszej części skargi pełnomocnik skarżącej wskazał, że "zablokowano stronie, tj. B. G. i jej pełnomocnikowi, prawo do obrony". Wyjaśnił, że przez cały czas "wykluczano pełnomocnika" w toczącym się postępowaniu i uniemożliwiono mu dostęp do akt przed złożeniem odwołania. Po zapoznaniu się z treścią skargi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zasługuje ona na uwzględnienie w związku z czym decyzją z dnia [...] nr [...] uchyliło decyzję własną z dnia [...], nr [...]. Z uwagi na uwzględnienie skargi w całości, Kolegium pismem z dnia 20 czerwca 2013 r. zwróciło się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu o umorzenie postępowania. Postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 381/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi skarżącej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] zobligowane było do rozpatrzenia odwołania skarżącej. Rozpatrując powyższe odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r., poz. 182 ze zm.), dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej łącznie z ustawowymi odsetkami. Odsetki są naliczane od pierwszego dnia następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego do dnia spłaty (art. 27 ust. 1a). W myśl art. 27 ust. 2 ustawy, organ właściwy wierzyciela wydaje, po zakończeniu okresu świadczeniowego lub po uchyleniu decyzji w sprawie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, decyzję administracyjną w sprawie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynika, że A. G. został umocowany jako pełnomocnik skarżącej. W aktach sprawy znajdują bowiem dwa pisma skarżącej z 10 października 2011 r. i z 27 listopada 2011 r., nazwane "upoważnienie", w których upoważnia ona swego ojca do reprezentowania jej "w całości sprawy". Upoważnienia te sporządzono po zawiadomieniu skarżącej o podjęciu przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej we W. działań wobec niej jako dłużniczki alimentacyjnej. Po złożeniu przez skarżącą pisma z dnia 10 października 2011 r. Dział Świadczeń wezwał stronę do wskazania zakresu upoważnienia. Pomimo tego, że w kolejnym piśmie z dnia 27 listopada 2011 r. skarżąca poinformowała, że upoważnia swojego ojca do reprezentowania jej "w całości sprawy", zawiadomieniem z dnia 14 grudnia 2011 r. (SDAL-BL/531/93.1/11) poinformowano skarżącą, że pisma kierowane do Działu Świadczeń przez jej ojca A. G. będą pozostawiane w aktach sprawy bez odpowiedzi. Z akt organu pierwszej instancji wynika więc, zdaniem Kolegium, że A. G. nie miał zapewnionego czynnego udziału w prowadzonym przez organ pierwszej instancji postępowaniu. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że od chwili ustanowienia pełnomocnika strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, a pominięcie pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym. Kolegium zwróciło także uwagę, że skutki prawne doręczenia pisma stronie działającej przez pełnomocnika wywołuje wyłącznie doręczenie pisma pełnomocnikowi. Bezskuteczne jest doręczenie pisma tylko stronie, jeżeli ustanowiła ona pełnomocnika. W ocenie Kolegium, w przypadku A.G., jako pełnomocnika skarżącej, naruszono art. 10 k.p.a., a naruszenie to ma wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem wykluczyć, że zapewnienie prawidłowego udziału w postępowaniu pełnomocnikowi skarżącej przez umożliwienie mu przedstawienia dowodów mających znaczenie w sprawie, wysokość zobowiązania dłużniczki alimentacyjnej byłaby inna. Mając powyższe na uwadze Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że w tej sytuacji zobowiązane było uchylić zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, by w trakcie ponownie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji zapewnił pełnomocnikowi skarżącej czynny udział w postępowaniu. Organ ten winien także odnieść się do pism i dokumentów przedstawianych przez pełnomocnika skarżącej, a następnie wydać decyzję, którą winien skierować do pełnomocnika strony. Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy orzekł jak w zaskarżonej decyzji. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] złożył pełnomocnik skarżącej A.G., w której to skardze zarzucił, że czuje się "wystarczająco poniżony, ośmieszony przez MOPS, Kolegium Samorządowe i WSA". Podał, że w dniu 21 marca chciał przybyć do Kolegium aby zapoznać się z aktami sprawy ale został telefonicznie poinformowany, że akta pierwszej instancji zostały odesłane do MOPS, co w jego ocenie stanowi naruszenie art. 10 k.p.a. Podniósł także, że już w dwa dni po wydaniu decyzji z dnia [...],. nr [...] tj. decyzji wydanej w trybie samokontroli, Kolegium zwróciło się do WSA o umorzenie postępowania, co w jego ocenie narusza prawo przez uniemożliwienie mu "dostępu do akt". Zarzucił też, że Kolegium nie miało podstaw do uchylenia wydania w niniejszej sprawie decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...], gdyż nie przeprowadzono postępowania dowodowego w oparciu o dokumenty. W dalszej części skargi pełnomocnik skarżącej odniósł się do wcześniejszych decyzji wydawanych w sprawie świadczeń alimentacyjnych przyznanych dzieciom skarżącej, których wypłata spowodowała konieczność zwrotu powstałych z tego tytułu należności i zwrócił uwagę na nieprawidłowe, jego zdaniem, postępowanie organu pierwszej instancji w sprawie dotyczącej zobowiązania do zwrotu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego. Przedstawił też swoje wątpliwości dotyczące różnych postępowań, które w sprawie skarżącej toczyły się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym oraz organami administracji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W związku z twierdzeniami zawartymi w skardze dodało, że podniesione w w skardze zarzuty dotyczące niezapewnienia prawidłowego udziału w postępowaniu administracyjnym pełnomocnikowi strony, musiały spowodować uchylenie wydanej w sprawie przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia 27 listopada 2012 r. i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia w celu wyeliminowania powstałych uchybień. Kolegium wskazało, że zaskarżona decyzja z dnia [...] nr SKO [...] jest dla strony w istocie korzystna. Umożliwia bowiem przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji ponownego postępowania z poszanowaniem reguł zawartych w przepisach procesowych. Umożliwia także stronie reprezentowanej przez pełnomocnika przedstawienie organowi pierwszej instancji swoich argumentów i zastrzeżeń. W tej sytuacji podniesiona w skardze argumentacja pełnomocnika skarżącej jest w ocenie Kolegium niezrozumiała. Kolegium dodało, że nigdy nie było sytuacji, w której Kolegium uniemożliwiło pełnomocnikowi skarżącej zapoznanie się z posiadanymi przez Kolegium aktami sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Akt administracyjny jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie aktu administracyjnego, względnie stwierdzenie jego nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Stosownie też do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] nr [...], którą to decyzją organ ten, po rozpatrzeniu odwołania B. G., dalej skarżąca, reprezentowanej przez A. G. od wydanej z upoważnienia Prezydenta W. decyzji Starszego Administratora ds. świadczeń rodzinnych i alimentacyjnych w Dziale Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych osobom uprawnionym – K. O. i W. O. – w okresie świadczeniowym 2011/2012 w kwocie 9 600 zł wraz z odsetkami – uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który to przepis organ odwoławczy prawidłowo powołał w jej podstawie prawnej. Zgodnie z jego treścią: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." Uchylenie decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania jest wyjątkiem od zasady, zgodnie z którą organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznania sprawy co do meritum. Powody więc, dla których organ odwoławczy tego rodzaju rozstrzygnięcie podejmuje, muszą ściśle odpowiadać przesłankom z art. 138 § 2 k.p.a. Dla wydania decyzji kasacyjnej, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a., konieczne jest stwierdzenie przez organ odwoławczy, że postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji dotknięte jest takimi wadami procesowymi, które powodują konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania. (por. też wyrok WSA w Krakowie z dnia 12.05.2014 r. sygn. akt II SA/Kr 339/14 , lex nr 1467859). W wyroku z dnia 11.04.2014 r. sygn. akt V SA/Wa 2658/13 (lex nr 1468330) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że: "Wydanie decyzji kasacyjnej może nastąpić tylko wtedy, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe." "Organ odwoławczy, czyniąc użytek z art. 138 § 2 k.p.a., powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. umożliwiającego uzupełnienie dowodów w postępowaniu odwoławczym." (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 09.05.2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 205/14, lex nr 1476868). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że rozpoznając odwołanie skarżącej, reprezentowanej przez A. G. od decyzji wydanej w pierwszej instancji z upoważnienia Prezydenta W. przez Starszego Administratora ds. świadczeń rodzinnych i alimentacyjnych w Dziale Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zobowiązania skarżącej do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych osobom uprawnionym – K. O. i W. O. – w okresie świadczeniowym 2011/2012 w kwocie 9 600 zł wraz z odsetkami – Samorządowe Kolegium Odwoławcze we .zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] nr [...], uchyliło ww. decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej Kolegium wskazało, że jak jednoznacznie wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, ojciec skarżącej – A. G. został umocowany przez nią do działania jako jej pełnomocnik. Z prawidłowych ustaleń tego organu wynika, że w aktach sprawy znajdują dwa pisma skarżącej z dnia 10.10.2011 r. i z dnia 27.11.2011 r., nazwane "upoważnienie", w których upoważnia ona swojego ojca do reprezentowania jej "w całości sprawy". Upoważnienia te sporządzono po zawiadomieniu skarżącej o podjęciu przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej we W. działań wobec skarżącej jako dłużniczki alimentacyjnej. Po złożeniu przez skarżącą pisma z dnia 10.10.2011 r. organ pierwszej instancji wezwał skarżącą do wskazania zakresu upoważnienia. Pomimo tego, że w kolejnym piśmie z dnia 27.11.2011 r. skarżąca poinformowała, że upoważnia swojego ojca do reprezentowania jej "w całości sprawy", zawiadomieniem z dnia 14.12.2011 r. poinformowano skarżącą, że pisma kierowane do Działu Świadczeń przez jej ojca A. G. będą pozostawiane w aktach sprawy bez odpowiedzi. Trafnie, oceniając powyższe okoliczności faktyczne sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że A. G., ustanowiony przez skarżącą jej pełnomocnikiem w sprawie, nie miał zapewnionego czynnego udziału w prowadzonym przez organ pierwszej instancji postępowaniu. Trafnie także, powołując się w tej mierze na orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium wskazało, że od chwili ustanowienia pełnomocnika strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, a pominięcie pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym. Skutki prawne doręczenia pisma stronie działającej przez pełnomocnika wywołuje wyłącznie doręczenie pisma pełnomocnikowi. Bezskuteczne jest doręczenie pisma tylko stronie, jeżeli ustanowiła ona pełnomocnika. Prawidłowo w świetle powyższego Kolegium uznało, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym naruszono art. 10 k.p.a. Naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem wykluczyć, że zapewnienie prawidłowego udziału w postępowaniu pełnomocnikowi skarżącej przez umożliwienie mu przedstawienia dowodów mających znaczenie w sprawie, wysokość zobowiązania skarżącej jako dłużniczki alimentacyjnej byłaby inna. Zgodzić się należy w tej sytuacji ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że w tych okolicznościach faktycznych sprawy Kolegium zobowiązane było uchylić na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Pominięcie przez organ pierwszej instancji w prowadzonym przez ten organ postępowaniu pełnomocnika ustanowionego przez stronę i wydanie przez ten organ decyzji administracyjnej stanowi przesłankę do wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z istotnym naruszeniem przez organ pierwszej instancji art. 40 § 2 w związku z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 10 § 1 k.p.a. W wyroku z dnia 07.05.2014 r., sygn. akt III SA/Po 1332/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że: "Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do jej merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę." (lex nr 1465767). Skoro, jak to wykazano wyżej, uchylenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w niniejszej sprawie decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] i przekazanie sprawy temu organowi wynikało z przyczyn wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., Sąd rozpoznający niniejszą sprawę ze skargi na ww. decyzję kasacyjną nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Zaskarżona decyzja w niczym bowiem nie narusza prawa. W decyzji tej organ odwoławczy uczynił też zadość wymogowi art. 138 § 2 k.p.a. zdanie drugie i w uzasadnieniu decyzji (in fine) wskazał, by w trakcie ponownie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji zapewnił pełnomocnikowi skarżącej czynny udział w postępowaniu oraz, że organ ten winien także odnieść się do pism i dokumentów przedstawianych przez pełnomocnika skarżącej, a następnie wydać decyzję, którą winien doręczyć pełnomocnikowi strony. Wobec wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w niniejszej sprawie, pełnomocnik skarżącej będzie mógł w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji z jego udziałem podnosić zarzuty podniesione w odwołaniu oraz w skardze do Sądu, a zarzuty te będą przedmiotem oceny przez organ administracji rozstrzygający ponownie sprawę. W świetle powyższego decyzję zaskarżonej treści uznać należy za prawidłową. Skarga zatem jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. f