IV SA/Wr 296/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.), Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant Katarzyna Leśniowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 28 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Świdnicy na uchwałę Rady Gminy Świdnica z dnia 30 sierpnia 2007 r. nr XV/106/2007 w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli publicznych, których organem prowadzącym jest Gmina Świdnica oddala skargę. W dniu 30 sierpnia 2007 r. Rada Gminy Świdnica, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.), podjęła uchwałę w sprawie ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli publicznych, których organem prowadzącym jest Gmina Świdnica. W § 1 uchwały Rada postanowiła, że: "Ustala się w przedszkolach publicznych, których organem prowadzącym jest Gmina Świdnica, opłatę za sprawowanie opieki nad dzieckiem w czasie przekraczającym czas realizacji podstawy programowej – w kwocie 1,50 złotych za godzinę." Uzasadniając podjętą uchwałę Rada wskazała, że ustawa o systemie oświaty zapewnia dzieciom w wieku przedszkolnym bezpłatną realizację podstawy programowej w ramach 5 godzin. Uchwalono ją w związku z dużym zainteresowaniem rodziców usługami prowadzonymi przez przedszkola gminne oraz systematycznym wydłużaniem się pobytu dzieci w przedszkolu ponad 5 godzin (powyżej podstawy programowej). Wprowadzenie odpłatności wynika zaś z potrzeby realizacji zadań w czasie przekraczającym podstawę programową. Pismem z dnia 4 kwietnia 2010 r. Prokurator Rejonowy w Świdnicy złożył skargę na wyżej wskazaną uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o stwierdzenie nieważności jej § 1. Skarżący zarzucił, iż uchwała rażąco narusza prawo materialne, w szczególności art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572), poprzez brak sprecyzowania w jej § 1 rodzaju świadczeń przekraczających minimum programowe wychowania przedszkolnego, enumeratywnie wykazanych w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. z 2001 r. nr 61, poz. 624) oraz brak wyodrębnienia kosztów poszczególnych zajęć ponadprogramowych, a wskazania wyłącznie ogólnikowo, iż odpłatność rodziców obejmuje "sprawowanie opieki nad dzieckiem w czasie przekraczającym czas realizacji podstawy programowej w kwocie 1,50 zł za godzinę". Jak wskazał skarżący, zapis § 1 kwestionowanej uchwały w oczywisty sposób jest sprzeczny z art. 14 ust 5 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z art. 5 ust. 5 tej ustawy zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, w tym z oddziałami integracyjnymi oraz przedszkoli specjalnych, szkół podstawowych oraz gimnazjów, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych, szkół artystycznych oraz szkół przy zakładach karnych, zakładach poprawczych i schroniskach dla nieletnich, należy do zadań własnych gmin. Organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności: 1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki; 2) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie; 3) zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej szkoły lub placówki; 4) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych (ust. 7 art. 5). W myśl art. 5a ustawy o systemie oświaty zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach (ust. 1). Zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, jest zadaniem oświatowym: 1) gmin - w przedszkolach oraz szkołach, o których mowa w art. 5 ust. 5; 2) powiatów - w szkołach i placówkach, o których mowa w art. 5 ust. 5a; 3) samorządów województw - w szkołach, placówkach, zakładach kształcenia i placówkach doskonalenia nauczycieli oraz kolegiach pracowników służb społecznych, o których mowa w art. 5 ust. 6 (ust. 2). Zgodnie z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy. Art. 6 tej ustawy określa przedszkole publiczne jako przedszkole, które: 1) prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego; 2) przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności; 3) zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Dodatkowo, według § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół, czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego jest nie krótszy niż 5 godzin. Z kolei, zgodnie z zasadą ekwiwalentności świadczeń opłatę wnosi się za konkretne świadczenia, przekraczające podstawę programową. Ustawodawca nie przewidział jakiejkolwiek stałej opłaty, w tym także miesięcznej, za korzystanie ze świadczeń przedszkoli czy zespołów przedszkolno-żłobkowych. Kompetencją rady jest jedynie ustalenie opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych, przekraczające podstawę programową. Na poparcie powyższego, skarżący przywołał stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 11 września 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 1250/03 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 27 kwietnia 2005 r., sygn. akt IV SA/Wr 916/04. Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie istotne naruszenie prawa polega na braku sprecyzowania w § 1 zaskarżonej uchwały, rodzaju świadczeń przekraczających minimum programowe wychowania przedszkolnego, enumeratywnie wskazanych w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. z 2001 r. nr 61, poz. 624) oraz braku wyodrębnienia kosztów poszczególnych zajęć ponadprogramowych, a wskazania wyłącznie ogólnikowo, iż odpłatność rodziców obejmuje "sprawowanie opieki nad dzieckiem w czasie przekraczającym czas realizacji podstawy programowej w kwocie 1,50 zł za godzinę". Jak podkreślił skarżący, niewątpliwym jest, że rada gminy nie może ustalać w uchwale opłat za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym, jeżeli realizuje ono jedynie podstawy programowe, gdyż mieszczące się w tym zakresie świadczenia są bezpłatne. Jednak w sytuacji, gdy minimum programowe wychowania przedszkolnego zostaje przekroczone, za świadczenia to minimum przekraczające ustala się opłatę. Niemniej jednak wówczas należy szczegółowo wykazać, za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana, co się na opłacane świadczenie składa. Sposób ustalenia odpłatności winien być przekonujący, oparty choćby na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Rada Gminy zobowiązana była wyraźnie określić, co mieści się w ramach oferowanego świadczenia, tzn. co proponowane jest w zamian za uiszczenie opłaty. Trudno bowiem żądać opłaty za coś bliżej nieokreślonego. Bezprawność przepisu prawa miejscowego w wyżej opisanym zakresie jest w przekonaniu skarżącego oczywista i znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. I tak, w wyroku z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Go 5290/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził, iż skoro brak jest podstaw prawnych do pobierania opłat za nauczanie i wychowanie w zakresie podstawy programowej, należy przyjąć, że nie istnieje podstawa do pobierania opłaty za sam fakt uczęszczania dziecka do przedszkola (z pominięciem opłat za posiłki i zajęcia ponadprogramowe). Przedszkole publiczne powinno bowiem prowadzić bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego. Opłata za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Uchwała powinna zatem precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego, ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Powinien również wykazać, iż wysokość opłaty pozostaje w związku przyczynowym z oferowanym świadczeniem. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej i zasadzie ekwiwalentności oraz przekonująco uzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 30 marca 2009 r., sygn. I OSK 1189/08, wyraził pogląd, że ustalenie opłaty za korzystanie z przedszkola publicznego na sztywnym poziomie zobowiązującej do jej ponoszenia niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole, stanowi istotne naruszenie art. 14 ust. 5 u.s.o. Określenie w statucie przedszkola, iż podstawa programowa realizowana jest przez 5 godzin dziennie, nie oznacza, że w pozostałych godzinach czasu pracy przedszkola taki program nie może być realizowany, a wtedy jest to bezpłatne. Jeżeli więc zajęcia wychowawcze przekraczają te podstawy, to winny być one określone w uchwale, bowiem tylko za te świadczenia mogą być pobierane opłaty. Opłaty takie mogą być również pobierane za usługi opiekuńcze czy bytowe, które nie mieszczą się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego, jednak to również winno wynikać z treści uchwały. Podsumowując, skarżący wskazał jeszcze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 maja 2007 r., sygn. IV SA/Wr 122/07 w którym Sąd uznał, iż rada gminy nie może ustalać w uchwale opłat za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym, jeżeli realizuje ono jedynie podstawy programowe, gdyż mieszczące się w tym zakresie świadczenia są bezpłatne. Jednak w sytuacji, gdy minimum programowe wychowania przedszkolnego zostaje przekroczone, za świadczenia to minimum przekraczające ustala się opłatę. Niemniej jednak wówczas należy szczegółowo wykazać, za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana, co się na opłacane świadczenie składa. Brak wykazania przez organ uchwałodawczy, że przedszkole prowadzi nauczanie i wychowanie ponad wymagane minimum programowe, czego konsekwencją jest ustalona w zaskarżonej uchwale opłata, jest istotnym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Świdnica wniosła o jej oddalenie. Zdaniem Rady, zaskarżona uchwała nie uchybia obowiązującym przepisom ustawy o systemie oświaty. Redakcja jej § 1 jest zgodna z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, nie ma charakteru dyskryminującego, respektuje zasadę ekwiwalentności świadczeń, a dotychczasowe brzmienie uchwały wskazuje, że opłata jest konsekwencją prowadzonego w przedszkolach nauczania i wychowania ponad minimum programowe. Innymi słowy, opłaty są pobierane wyłącznie wtedy, gdy świadczenia są realizowane poza podstawą programową. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu – w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (Z.Kmieciak, M.Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). W sprawie istnieją wątpliwości co do tego, czy zaskarżony przepis uchwały narusza istotnie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten stanowi, że opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1. W swej istocie powierza on radzie gminy ustalenie opłaty za świadczenia przedszkoli publicznych, prowadzonych przez gminę. Można więc, zestawiając ten przepis kompetencyjny z treścią uchwały, której § 1 jest przedmiotem skargi, stwierdzić wprost, że do jego naruszenia nie doszło skoro Rada Gminy Świdnica, będąc właściwą, opłaty takie ustaliła. Skarżący zarzuca jednakże, że do rażącego naruszenia tego przepisu doszło przez to, że nie sprecyzowano w § 1 zaskarżonej uchwały rodzaju świadczeń przekraczających minimum programowe wychowania przedszkolnego wykazanych w załączniku nr 1 do cytowanego już rozporządzenia z dnia 21 maja 2001 r. oraz nie wyodrębniono kosztów poszczególnych zajęć ponadprogramowych, a wskazano ogólnie, iż odpłatność rodziców obejmuje "sprawowanie opieki nad dzieckiem w czasie przekraczającym czas realizacji podstawy programowej w kwocie 1,50 zł za godzinę". Przede wszystkim więc zwrócić należy uwagę, że wprowadzenie do postępowania, którego przedmiotem jest legalność uchwały organu gminy, pojęcia "rażące naruszenie prawa" jest nieuprawnione, jako że kategoria ta, wzięta z nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, nie pokrywa się z "istotnym" naruszeniem prawa wiodącym do skutecznego zakwestionowania zaskarżonej uchwały (w całości lub w części). Wobec uregulowania w ustawach ustrojowych przesłanek nieważności uchwały, do instytucji tej nie mają zastosowania przyczyny stwierdzania nieważności decyzji administracyjnej określone w art. 156 § 1 k.p.a. (tu rażące naruszenie prawa – dod. Sądu), które wykraczają poza kryterium naruszenia prawa i są dostosowane do specyfiki decyzji administracyjnych (Z.Kmieciak, M.Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 101). Ponadto, cytowany art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wprost nie wymaga by uchwała na nim oparta wymieniała rodzaje świadczeń przekraczających minimum programowe wychowania przedszkolnego, zawarte w załączniku nr 1 do cytowanego rozporządzenia z dnia 21 maja 2001 r. oraz koszty poszczególnych zajęć programowych. Tym bardziej, że ramowy statut publicznego przedszkola stanowi jedynie wzór, z którego organ gminy może korzystać układając statut konkretnego przedszkola i dla konkretnych potrzeb danej społeczności. Dopiero orzecznictwo sądowoadministracyjne, w drodze stosownej interpretacji tej normy prawnej, zwróciło uwagę organu uchwałodawczego na potrzebę konkretyzowania tego, co w minimum tym się mieści. Rozporządzenie z dnia 21 maja 2001 r., do którego odwołuje się skarżący w załączniku nr 1 określa ramy statutu publicznego przedszkola – jego § 2 stanowi, że sposób sprawowania opieki nad dziećmi w czasie zajęć w przedszkolu oraz w czasie zajęć poza przedszkolem należy do materii statutowej. Powstaje zatem wątpliwość, czy uchwała powinna te kwestie regulować, czy prawodawca nie przekazał ich do uregulowania w statutach. Nie ulega natomiast wątpliwości, że odpłatność za sprawowanie opieki ustali już organ stanowiący gminy w oparciu o przytoczoną wcześniej kompetencję. Organ ten, biorąc pod uwagę potrzeby lokalnej społeczności (patrz: uzasadnienie uchwały) mógł ograniczyć się jedynie do określenia odpłatności za sprawowaną opiekę wykraczającą poza minimum programowe. Inaczej rzecz biorąc, to do rady gminy należy decydowanie, czy istnieje potrzeba świadczeń wykraczających poza minimum programowe i jaka będzie za nie odpłatność. Rada Gminy Świdnica w zaskarżonej uchwale ograniczyła się do ustalenia opłaty za sprawowanie opieki nad dzieckiem w czasie przekraczającym podstawy programowe. Uchwała wprawdzie nie sprecyzowała zakresu tej opieki i nie wyjaśniła w swych postanowieniach tego pojęcia ale w związku z tym można pod to pojęcie podciągnąć jego słownikowe znaczenie i przyjmować je w sensie: "sprawować opiekę nad kimś, nad czymś, troszczyć się, dbać o kogoś, coś, zajmować się kimś, czymś" (Słownik języka polskiego pod red. M.Szymczaka. W-wa 1979, t. II, str. 526). Można zatem przyjąć, że tak jak wskazuje Rada Gminy Świdnica w uzasadnieniu do kwestionowanej uchwały, opieka ta jest zawiązana z "wydłużeniem się pobytu dzieci w przedszkolu ponad 5 godzin (powyżej podstawy programowej)" wobec tego, że bezpośrednio po zakończeniu zajęć nie mogą być one odebrane przez rodziców. W takim przypadku trudno byłoby zarzucać organowi gminy, że pobytu tego dokładnie nie uregulował w uchwale. W końcu, odnośnie kwestii odpłatności za ten wydłużony czas pobytu dziecka w przedszkolu trzeba stwierdzić, że przedmiotem zarzutu skarżącego nie jest to dlaczego opłata za opiekę w tym czasie została ustalona na poziomie 1,50 zł. Trudno więc, ewentualnie odnieść się do tego zagadnienia. Skarżący zarzuca bowiem, co już wcześniej odnotowano, że Rada nie wymieniła świadczeń przekraczających minimum programowe wychowania przedszkolnego zgodnie z cytowanym ramowym statutem i kosztów z nimi związanych. Z tych powodów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak sentencji wyroku.