IV SA/Wr 306/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Protokolant st. sekretarz sądowy Dorota Hurman, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 13 maja 2015 r. sprawy ze skargi Z. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę. Prezydent Miasta W., decyzją z dnia [...], nr [...] odmówił Z. R. (zwanemu dalej skarżącym lub stroną) przyznania zasiłku okresowego. Pismem z dnia 20 sierpnia 2013 r. skarżący wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z żądaniem stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, zarzucając jej rażące naruszenie prawa. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., działając na podstawie art. 156 § 1 w zw. z art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), odmówiło stwierdzenia nieważności wskazanej na wstępie decyzji Prezydenta W. Pismem z dnia 24 stycznia 2014 r. skarżący wniósł m.in. o "uzupełnienie orzeczenia o brakujące rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku strony o zmianę lub uchylenie decyzji organu pomocowego ze względu na słuszny interes strony i społeczny w oparciu o art. 154 k.p.a." oraz o "ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji i zmiany jej w oparciu o prymat zabezpieczenia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony do zachowania godnych człowiekowi warunków bytowych". Postanowieniem z dnia [...]., nr [...] wydanym na podstawie art. 134 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., stwierdziło niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją tego Kolegium z dnia [...], nr [...]. W motywach powyższego postanowienia Kolegium – powołując się na art. 127 § 3 k.p.a. – wskazało, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, w stosunku do którego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Dalej organ wyjaśnił, że niedopuszczalność odwołania (w niniejszej sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), o której mowa w art. 134 k.p.a., może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym oraz podmiotowym. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia (decyzji administracyjnej) oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Z kolei niedopuszczalność z przyczyn o charakterze podmiotowym zachodzi w przypadku wniesienia odwołania przez podmiot nie mający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo wniesienia odwołania przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych. Według Kolegium w analizowanej sprawie zachodzi niedopuszczalność z przyczyn o charakterze przedmiotowym. Zdaniem organu, chociaż odpowiednie przepisy przewidują czternastodniowy termin na wystąpienie z odwołaniem (wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy), to jednakże nie w każdej sytuacji będzie on znajdował zastosowanie. Należy bowiem pamiętać, że strona – po otrzymaniu decyzji – może również skorzystać z przysługującego jej na podstawie art. 111 § 1 i § 1b k.p.a., prawa do żądania uzupełnienia decyzji co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania decyzji. Wówczas w przypadku wydania postanowienia w tym zakresie, termin do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia. Kolegium wyjaśniło, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy termin na złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozpoczyna swój bieg nie od dnia doręczenia pierwotnej decyzji (w badanej sprawie decyzji z dnia [...], nr [...]), lecz od dnia otrzymania postanowienia uzupełniającego lub odmawiającego uzupełnienia tej decyzji. W ocenie organu powstała sytuacja powoduje, że złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji organu pomocowego z dnia [...], [...] jest przedwczesny i tym samym nieskuteczny. Końcowo organ podkreślił, że orzeczenie o uzupełnieniu decyzji lub o odmowie jej uzupełnienia nie ma bytu samodzielnego i pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domaga się strona, co oznacza, że z chwilą wniesienia wniosku o uzupełnienie decyzji powstaje stan niepewności co do ostatecznego kształtu rozstrzygnięcia organu. Stąd w konsekwencji należy uznać, że nie jest możliwe złożenie środka zaskarżenia w stosunku do decyzji, której ostateczna treść nie jest znana. Dwa konkurencyjne żądania (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i wniosek o uzupełnienie decyzji) powodują, że w pierwszej kolejności należy rozpoznać wniosek o uzupełnienie decyzji. Dopiero po rozstrzygnięciu w zakresie tego wniosku, strona może złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w wyznaczonym terminie. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi Z. R. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której domagał się stwierdzenia jego nieważności, podnosząc, że zostało ono podjęte z naruszeniem prawa. Skarżący wywodził, że zachował się zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji Kolegium z dnia [...] i stosownie do niego złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w przepisanym terminie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdego rozstrzygnięcia, względem którego stwierdzone zostanie co najmniej jedno z naruszeń prawa wskazanych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Z drugiej jednak strony, jeśli okaże się, że skontrolowany akt administracyjny odpowiada prawu, sąd jest zobowiązany skargę oddalić, stosownie do art. 151 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne stwierdzić należy, że skarga okazała się niezasadna. Podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia był art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Jednocześnie jak stanowi art. 127 § 3 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. W ocenie Sądu Kolegium zasadnie stwierdziło, że niedopuszczalność zażalenia może mieć przyczyny przedmiotowe jak i podmiotowe. Niedopuszczalność z przyczyny przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji. Ta druga kategoria niedopuszczalności zachodzi w przypadku wniesienia zażalenia przez podmiot niemający legitymacji do wniesienia takiego środka prawnego, albo wniesienia zażalenia przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. W niniejszej sprawie zachodzi niedopuszczalność środka odwoławczego z przyczyn o charakterze przedmiotowym z tego powodu, że złożony przez skarżącego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest przedwczesny. Jak bowiem wynika z akt sprawy, skarżący pismem z dnia 24 stycznia 2014 r. wystąpił jednocześnie z dwoma żądaniami odnoszącymi się do tego samego aktu administracyjnego Kolegium tj. decyzji z dnia [...], nr [...]. Pierwszy wniosek dotyczył uzupełnienia tej decyzji o brakujące – w ocenie skarżącego – rozstrzygnięcie w zakresie odnoszącym się do "(...) zmiany lub uchylenia decyzji organu pomocowego ze względu na słuszny interes strony i społeczny w oparciu o art. 154 k.p.a. (...)". Natomiast drugim wnioskiem strona wystąpiła o "(...) ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji i zmiany jej w oparciu o prymat zabezpieczenia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony do zachowania godnych człowiekowi warunków bytowych (...)". W tak zaistniały stanie faktycznym należy zatem zwrócić uwagę, że stosownie do art. 111 k.p.a. w przypadku żądania uzupełnienia decyzji termin do wniesienia stosownego środka prawnego ulega zmianie. Przepis art. 111 k.p.a. stanowi, że strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji żądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach (§1). W takich przypadkach termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia doręczenia jej odpowiedzi (§2), która następuje w formie postanowienia o uzupełnieniu lub odmowie uzupełnienia decyzji (§ 3). Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym orzeczenie w przedmiocie uzupełnienia decyzji, inaczej niż w procedurze cywilnej, nie ma samodzielnego bytu prawnego, lecz pozostaje częścią aktu administracyjnego, którego uzupełnienie dotyczy. W szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym). Z jednej strony oznacza to, że postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji nie stanowi samoistnego aktu administracyjnego, a z drugiej, że zgłoszenie żądania uzupełnienia decyzji przesuwa początek biegu terminu wniesienia odwołania na dzień doręczenia stronie odpowiedzi w przedmiocie uzupełnienia decyzji. Z kolei akt wydany w wyniku rozpatrzenia takiego żądania powinien, stosowanie do treści art. 107 § 1 k.p.a., zawierać nowe pouczenie o terminie wniesienia odwołania od decyzji objętej żądaniem (por.: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1486/10 oraz wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych w: Warszawie z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1221/10 i Krakowie z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 261/11). Taka konstrukcja prawna instytucji uzupełnienia decyzji powoduje, że w okolicznościach niniejszej sprawy warunki do skutecznego złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie tej sprawy nie zostały zachowane. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że dla swojej skuteczności wniosek taki musi być złożony w ustawowym terminie 14 dni, liczonym od dnia doręczenia stronie postanowienia w przedmiocie uzupełnienia decyzji z dnia [...]. Skarżący natomiast wniósł wskazany środek prawny przed wydaniem przez organ rozstrzygnięcia w tej kwestii. Nie powinno budzić wątpliwości, że nie jest możliwe równoległe rozpatrzenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wniosku o uzupełnienie decyzji. Pierwszeństwo ma wówczas rozpatrzenie wniosku o uzupełnienie orzeczenia, a dopiero po nim skutecznie można domagać się ponownego rozpoznania sprawy w terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a. Trafnie zatem SKO stwierdziło, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony przez skarżącego jednocześnie z żądaniem uzupełnienia decyzji, należało uznać za wniesiony przedwcześnie. A jeśli tak, to nie mógł on podlegać merytorycznemu rozpatrzeniu i koniecznym okazało się stwierdzenie jego niedopuszczalność na podstawie art. 134 k.p.a. Stąd też, podzielając zdanie organu co do zaistnienia przesłanek uzasadniających stwierdzenie niedopuszczalności złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...], nr [...], Sąd zobowiązany był do oddalenia skargi, działając w tym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a.