IV SA/Wr 306/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w Wydziale IV w dniu 23 września 2021 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. W dniu 18 listopada 2020 r. Z. B. złożył do B. Ośrodka Pomocy Społecznej i Wsparcia Rodziny wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Do wniosku strona załączyła orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia 30 października 2020 r., zaliczające wnioskodawcę do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności do 31 października 2022 r. oraz ustalające, że umiarkowany stopień niepełnosprawności datuje się od 15 września 2020 r., a daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. Decyzją z dnia [...] nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy B. na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 11 ze zm.) odmówił wnioskodawcy przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności, ponieważ nie został spełniony warunek powstania niepełnosprawności przed ukończeniem 21. roku życia. W orzeczeniu o niepełnosprawności stwierdzono bowiem, że nie da się ustalić, od kiedy niepełnosprawność istnieje. W odwołaniu strona wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, zarzucając naruszenie: art. 7 w związku z art. 77 w związku z art. 80 k.p.a. z uwagi na wykazanie powstania niepełnosprawności przed ukończeniem 21 roku życia, art. 10 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o możliwości składania wniosków i dowodów oraz niewezwanie strony do zapoznania się z aktami sprawy, art. 81a k.p.a. przez jego niezastosowanie i nierozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść strony oraz § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych w związku z art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędne przyjęcie, że ustalenie daty powstania niepełnosprawności odbywa się wyłącznie w oparciu o orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, a nie w oparciu o "inne dokumenty i oświadczenia niezbędne do ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego". Ponadto strona wniosła o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia o niepełnosprawności (w załączeniu dowód nadania wniosku) oraz o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lekarza na okoliczność ustalenia daty powstania niepełnosprawności. W uzasadnieniu odwołania strona wyjaśniła, że złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia o niepełnosprawności. Zdaniem strony, schorzenie mogło powstać na etapie młodzieńczym (w wieku od 10 do 18 roku życia), z uwagi na śmierć matki, pomoc w opiece nad młodszym rodzeństwem oraz traumę wywołaną zachowaniem macochy, która znęcała się psychicznie nad wnioskodawcą. Wówczas, pomimo ukończonych 17 lat, wnioskodawca miał "ograniczoną całkowicie swobodę spokojnej egzystencji", był narażony na negatywne zachowanie macochy, przejawiające się w agresji emocjonalnej, przymusie pracy, obowiązku oddawania całego wynagrodzenia, pozostawaniu bez środków do życia i braku możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych. Okoliczności te mogły mieć wpływ na prawidłowy rozwój emocjonalny i psychiczny skarżącego, co powinno być przedmiotem wnikliwego badania, czego zaniechano. Według strony ustalenie daty powstania niepełnosprawności może nastąpić także na podstawie innych dokumentów i oświadczeń niż orzeczenie o niepełnosprawności. Zdaniem strony, punkt IV orzeczenia nie wiąże organu administracji w zakresie stwierdzenia braku możliwości ustalenia daty powstania niepełnosprawności. W takim przypadku winien znaleźć zastosowanie art. 81a k.p.a. Postanowieniem z dnia [...]. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. odmówiło zawieszenia postępowania, wyjaśniając że istota kwestii prejudycjalności wyraża się w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie, rozstrzygnięcie jest możliwe, a czy będzie to rozstrzygnięcie pozytywne czy negatywne, nie zależy od braku orzeczenia o powstaniu niepełnosprawności, orzeczenie to bowiem istnieje. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że ustalenie daty lub okresu powstania niepełnosprawności następuje w sposób sformalizowany na podstawie określonych prawem dokumentów medycznych. Ustalenia tego dokonują powiatowe i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, a efektem ustaleń i ocen tych zespołów są orzeczenia, w których określa się datę lub okres powstania niepełnosprawności oraz stopnia tej niepełnosprawności. Kolegium nie jest uprawnione do samodzielnego ustalenia ani stopnia niepełnosprawności ani też daty, od której niepełnosprawność istnieje. Kolegium jest w tym zakresie związane orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności lub prawomocnym orzeczeniem sądu. Z wydanego orzeczenia nie wynika, aby niepełnosprawność stwierdzona u strony powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. Orzeczenie to nie zostało następnie zakwestionowane czy też zmienione przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, strona dopiero bowiem teraz złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania oraz wniosek o wznowienie postępowania. Na dzień orzekania w niniejszej sprawie orzeczenie to jest jednak ostateczne. Orzeczenie to nie może być zastąpione żadnym innym dokumentem ani tym bardziej domniemaniem. Nie można też zastosować art. 81a k.p.a., ponieważ w sprawie brak jest jakichkolwiek wątpliwości. Z uwagi na jednoznaczne wskazanie przez uprawnioną jednostkę, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności, wnioskodawca nie spełnia przesłanek uprawniających go do przyznania mu zasiłku pielęgnacyjnego. Wnioskodawca nie wykazał też, w jaki sposób naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. wpłynęło na wynik sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 10 § 1 k.p.a. przez brak dążenia do wyjaśnienia stanu faktycznego i niezebranie pełnego materiału dowodowego, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, art. 91 § 1 pkt 4 k.p.a. przez wydanie postanowienia w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania oraz § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych (...) w związku z art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji, gdy była możliwość ustalenia daty powstania niepełnosprawności w oparciu o "inne dokumenty i oświadczenia niezbędne do ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego". W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w dniu 8 stycznia 2020 r. orzekł o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Kolegium było poinformowane o złożeniu wniosku o przywrócenie terminu i odwołania od orzeczenia o niepełnosprawności. Nie sposób zgodzić się z SKO, że skarżący legitymował się na dzień wydania decyzji ostatecznym postanowieniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. Z informacji posiadanych przez skarżącego WZON ma podjąć decyzję w dniu [...] W konsekwencji organ powinien zawiesić postępowanie do czasu wydania ostatecznego orzeczenia o niepełnosprawności. Brak informacji ze strony SKO o zakończeniu postępowania, uniemożliwiło skarżącemu złożenie informacji odnośnie postanowienia o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem strony, organ mógł też ustalić datę powstania niepełnosprawności w oparciu o inne dokumenty, w tym oświadczenia, przez wezwanie skarżącego lub zażądanie innych dowodów potwierdzających tę datę. Natomiast organ nie dokonał wnikliwej oceny materiału dowodowego i nie zażądał od skarżącego żadnych dokumentów, na podstawie których można by ustalić datę powstania niepełnosprawności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga w rozpatrywanej sprawie podlega uwzględnieniu. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej u.ś.r.). Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. W myśl art. 16 ust. 2 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny przysługuje: 1) niepełnosprawnemu dziecku; 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) osobie, która ukończyła 75 lat. Zgodnie z ust. 3 zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21. roku życia. W rozpatrywanej sprawie nie jest sporne, że skarżący legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i nie spełnił przesłanek z art. 16 ust. 2 pkt 1 – 3 u.ś.r Sporne jest natomiast spełnienie przez skarżącego przesłanki z art. 16 ust. 3 u.ś.r., tj. czy niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21. roku życia. W punkcie IV orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 30 października 2020 r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności wskazał, że nie da się ustalić, kiedy powstała niepełnosprawność. W ocenie Sądu, organy właściwe do rozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, nie są uprawnione do ustalenia we własnym zakresie daty powstania niepełnosprawności u skarżącego. Należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 3 pkt 20 u.ś.r. umiarkowany stopień niepełnosprawności oznacza: a) niepełnosprawność w umiarkowanym stopniu w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, b) całkowitą niezdolność do pracy orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, c) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do II grupy inwalidów. Tym samym, warunkiem ustalenia posiadania przez osobę ubiegającą się o zasiłek pielęgnacyjny umiarkowanego stopnia niepełnosprawności jest nie tylko legitymowanie się orzeczeniem o niepełnosprawności, ale także posiadanie orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy, jak również orzeczenia o zaliczeniu do II grupy inwalidów. Każdy z tych dokumentów ma jednakową moc dowodową i posiadanie jednego z nich jest wystarczające do uznania umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. W niniejszej sprawie należy zauważyć, że załączone przez skarżącego orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...]., zaliczające skarżącego do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności od dnia 15 września 2020 r. nie potwierdza, że niepełnosprawność skarżącego powstała przed ukończeniem przez niego 21. roku życia, ponieważ w tym orzeczeniu stwierdzono, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności. Ustalanie i ocena stopnia niepełnosprawności dla potrzeb przyznania zasiłku pielęgnacyjnego następuje na podstawie przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. W konsekwencji tego, do ustalenia stopnia niepełnosprawności stosuje się rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz.U. z 2003 r., nr 139, poz. 1328 ze zm.), będące aktem wykonawczym do powołanej ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. W § 14 ust. 3 tego rozporządzenia wskazano, że datę lub okres powstania niepełnosprawności osoby zainteresowanej ustala się na podstawie przebiegu schorzenia, dokumentacji medycznej lub orzeczeń o inwalidztwie, niezdolności do pracy, wydanych przez organy na podstawie przepisów odrębnych. Jeżeli z przedłożonej dokumentacji, przebiegu schorzenia, orzeczeń o inwalidztwie lub niezdolności do pracy osoby zainteresowanej nie da się ustalić daty lub okresu powstania niepełnosprawności, należy wpisać wyrazy "nie da się ustalić" (§ 14 ust. 4 powołanego rozporządzenia). Natomiast według § 14 ust. 5 powołanego rozporządzenia, datę lub okres powstania stopnia niepełnosprawności osoby zainteresowanej ustala się na podstawie przebiegu schorzenia i dokumentacji medycznej. Jeżeli z przedłożonej dokumentacji medycznej i przebiegu schorzenia osoby zainteresowanej nie da się ustalić daty lub okresu powstania stopnia niepełnosprawności, za datę tę należy przyjąć datę złożenia wniosku do powiatowego zespołu (§ 14 ust. 6 powołanego rozporządzenia). Powyższe wskazuje, że ustalenie daty lub okresu powstania niepełnosprawności oraz jej stopnia, następuje w sposób sformalizowany, na podstawie określonych prawem dokumentów medycznych. Ustalenia tego dokonują zaś powiatowe i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, wskazane w art. 6 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Członkami tych zespołów mogą być jedynie te osoby, które spełniają wymagania wynikające z § 18 ust. 1 i § 21 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności. Efektem ustaleń i ocen tych zespołów są orzeczenia, w których określa się datę lub okres powstania niepełnosprawności oraz stopnia tej niepełnosprawności. Podkreślić należy, że organ nie mógł podjąć czynności procesowych w celu samodzielnego ustalenia daty, od której niepełnosprawność istnieje. Ustalenie przez organ pomocowy istnienia niepełnosprawności i jej stopnia odbywa się bowiem w oparciu o orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez kwalifikowany do tego zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności. Tylko ten dokument uprawnia do poczynienia ustaleń w zakresie stopnia i daty powstania niepełnosprawności. Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zawiera bowiem datę lub okres powstania niepełnosprawności oraz datę lub okres powstania ustalonego stopnia niepełnosprawności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 259/12 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 722/13, we Wrocławiu z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 349/17 czy w Łodzi z dnia 28 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 655/17). Należy też zauważyć, że powoływany przez skarżącego § 10 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466) dotyczy świadczenia pielęgnacyjnego, a nie zasiłku pielęgnacyjnego, o który ubiega się skarżący. Reasumując tę część rozważań, należy uznać, że organy prawidłowo przyjęły, że nie są uprawnione do samodzielnego ustalania daty powstania niepełnosprawności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nieprawidłowo jednak przyjęło, że na dzień orzekania przez ten organ orzeczenie o niepełnosprawności było ostateczne. Skarżący informował w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji o złożeniu w dniu 7 grudnia 2020 r. odwołania od orzeczenia o niepełnosprawności i wniosku o przywrócenie terminu do złożenia tego odwołania Natomiast do skargi do WSA skarżący załączył postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie D. z dnia [...] nr [...], przywracające skarżącemu termin do wniesienia odwołania od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...]. W konsekwencji, w momencie orzekania przez SKO, orzeczenie o niepełnosprawności nie było ostateczne, ponieważ skutecznie zostało wniesione od tego orzeczenia odwołanie. Skarżący poinformował również, że rozpoznanie odwołania odbędzie się w dniu 19 marca 2021 r. Zasadnie też skarżący wskazał, że SKO nie poinformowało skarżącego o możliwości wypowiedzenia się w sprawie i zapoznania się z aktami sprawy i nie wyznaczyło skarżącemu w tym celu stosownego terminu. Skarżący nie był więc poinformowany o możliwości i terminie złożenia dowodów w sprawie, w tym postanowienia o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania. Podejmując zaskarżoną decyzję, Kolegium naruszyło art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 3 u.ś.r. wskutek zaniechania zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego. Ponownie rozpoznając odwołanie skarżącego, SKO winno ustalić, jakie rozstrzygnięcie wydał WZON i czy WZON ustalił, kiedy powstała niepełnosprawność u skarżącego (pkt IV orzeczenia o niepełnosprawności). W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.