IV SA/Wr 315/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska po rozpoznaniu w dniu 11 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu Burmistrza Gminy Ś. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej postanawia: odrzucić sprzeciw. Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] wydaną z powołaniem się na art. 138 §2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uchyliło w całości decyzję Burmistrza Ś. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej M. B. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzja ostateczna stała się przedmiotem sprzeciwu Burmistrza Ś. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. w odpowiedzi na sprzeciw wniosło o jego odrzucenie, podnosząc zarzut braku legitymacji Burmistrza Ś. - w świetle art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) - do wniesienia sprzeciwu do sądu administracyjnego, jako organu, który wydawał rozstrzygnięcie w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Badanie merytorycznej zasadności skargi (sprzeciwu) poprzedzać musi sprawdzenie jej wymogów formalnych, w tym legitymacji skargowej podmiotu, który inicjuje postępowanie sądowoadministracyjne. Podmioty powołane do ochrony obiektywnego porządku prawnego mają legitymację do złożenia skargi (sprzeciwu) w zakresie określonym przepisami prawa. Ustalenie zatem zakresu tej legitymacji musi nastąpić w postępowaniu wstępnym. Brak legitymacji jest podstawą do odrzucenia skargi (sprzeciwu). Stosownie do przepisów ustawy procesowej regulującej postępowanie przed sądami administracyjnymi postępowanie sądowoadministracyjne jest wszczynane na podstawie skargi (sprzeciwu) wniesionej przez uprawniony podmiot, którym według art. 50 § 1 p.p.s.a. jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Przy czym o posiadaniu przez dany podmiot interesu prawnego legitymującego do wniesienia skargi decyduje przepis prawa materialnego. Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Nałożonych na organ zadań z zakresu administracji publicznej nie można utożsamiać z posiadaniem przez ten organ interesu prawnego. Przyznanie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego. W doktrynie i judykaturze ugruntowany jest pogląd , wedle którego organ powołany do wydania decyzji administracyjnej w postępowaniu administracyjnym nie może być jednocześnie stroną tego postępowania, reprezentującą w nim własne interesy i - co za tym idzie - nie ma prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ostateczne rozstrzygnięcie podjęte w tym postępowaniu (por. postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wr 68/18 oraz z dnia 23 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wr 182/18, a także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2006 r. sygn. akt II GSK 387/05, z dnia 6 stycznia 2010 r. sygn. akt II GSK 263/09, z dnia 13 maja 2010 r. sygn. akt II FSK 773/10, z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II FSK 2500/10; dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji skarżący musi mieć w złożeniu skargi (sprzeciwu) interes prawny rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością. Skarga (sprzeciw) może bowiem dotyczyć tylko jego "własnej sprawy administracyjnej" rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi. Reasumując powyższe stwierdzić należy ,że organ powołany do wydania decyzji (postanowienia) w postępowaniu administracyjnym nie może być jednocześnie stroną tego postępowania, reprezentującą w nim własne interesy i nie ma prawa do wniesienia skargi (sprzeciwu) do sądu administracyjnego na ostateczne rozstrzygnięcie podjęte w tym postępowaniu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w badanej sprawie . Burmistrz Ś. , który jako organ pierwszej instancji wydał w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym na podstawie przepisów art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. 2016 r., poz. 1764) decyzję z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] odmawiającą M.B. udostępnienia informacji publicznej - jest organem samorządu terytorialnego, który działa jedynie w granicach i na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji, nie zaś jako podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy postępowanie. Burmistrz Ś. nie posiada zatem legitymacji do wniesienia do Sądu skargi (sprzeciwu) na rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu odwoławczym, dotyczące uchylenia jego decyzji przez organ wyższego stopnia, jakim jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Tym samym skarga, wniesiona w przedmiotowej sprawie przez B. Ś., jest niedopuszczalna . Stwierdzenie powyższego obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do odrzucenia sprzeciwu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a.