IV SA/Wr 316/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Małgorzata Masternak – Kubiak Sędziowie : Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków (spr.) Protokolant : Aneta Januszkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 10 listopada 2009 r. sprawy ze skargi T.K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Komendant Powiatowy Policji w L. decyzją nr [...] z dnia [...] – na podstawie art. 105§1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpoznaniu wniosku i oświadczenia mieszkaniowego T. K. o ustalenie prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego – umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu wskazał, że T. K., emeryt policyjny, złożył w dniu 8 stycznia 2009r. wniosek o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, za lata 2006-2008 wraz z odsetkami oraz oświadczenie mieszkaniowe za w/w okres. Prawo emerytów i rencistów Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji do równoważnika za remont wynikało z przepisów wykonawczych do art. 91 ustawy o Policji ostatnio na podstawie przepisów §8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.). §8 powołanego wyżej rozporządzenia został uchylony zmianą zawartą w rozporządzeniu z dnia 8 grudnia 2005r. (Dz.U. Nr 266, poz. 2246). Tym samym emeryci i renciści policyjni zostali pozbawieni prawa do równoważnika i wygasła z mocy prawa decyzja Komendanta Powiatowego Policji w L. przyznająca stronie prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W przedstawionych wyżej okolicznościach, braku przepisu przyznającego stronie prawo do równoważnika, wygaśnięcia decyzji przyznającej to prawo i niejednolitego orzecznictwa sądowego, nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę poprzez rozstrzygnięcie co do istoty. Z powyższych względów postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe, co skutkowało umorzeniem postępowania. Odwołanie od powyższego postanowienia i odmowy prawa do przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 - 2007 i 2008 złożył wnioskodawca T.K. Wskazał, że podstawą prawną do otrzymania wnioskowanego równoważnika jest art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy policji z dnia 18 lutego 1994r., zgodnie z którym do mieszkania przysługującego skarżącemu w dniu zwolnienia ze służby stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Tym samym ma zastosowanie art. 91 ust. 1 ustawy o Policji który przyznaje funkcjonariuszom policji prawo do równoważnika pieniężnego, za remont lokalu mieszkalnego. W ocenie wnioskodawcy rozporządzenie z dnia 28 grudnia 2005r., o którym mowa wyżej ma charakter porządkowania przepisów wykonawczych. Natomiast wydanie decyzji nastąpiło z pogwałceniem obowiązujących podstaw prawnych oraz faktycznych a jej utrzymanie w mocy musi być potraktowane jako obraza prawa wynikająca z nieznajomości konstytucyjnych zasad. Uprawnienie do równoważnika nie może być nadane niższym aktem prawym niż ustawa, żaden akt wykonawczy ustawy nie może takich uprawnień ani przyznać ani pozbawić. Podkreślił, że w świetle obowiązującego prawa przedmiotowy równoważnik nie należy się emerytom zwolnionym ze służby w czasie obowiązywania rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005r., przysługuje tym którzy uzyskali uprawnienia emerytalne przed jego wejściem w życie. Prawo bowiem nie działa wstecz. Poinformował też, że według opinii Sądu Najwyższego - Biura Studiów Analiz z dnia 2 lutego 2009r. emerytom i rencistom policyjnym, którzy odeszli ze służby przed dniem 1 stycznia 2006r. przysługuje nadal prawo do równoważnika za remont mieszkania. Takie rozumienie obowiązującego prawa przedstawi NSA w wyroku z dnia 19 czerwca 2008r., sygn. akt II SA/ Wr 1799/06 z powołanych wyżej względów skarżący wniósł o zobowiązanie Komendanta Powiatowego Policji w L. do wydania decyzji w sprawie wypłaty równoważnika za remont mieszkania. Po rozpoznaniu odwołania Komendant Wojewódzki Policji we W. decyzją nr [...] z dnia [...] na podstawie art. 138§1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając decyzję stwierdził, że prawo do przedmiotowego świadczenia wynikało z przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U nr 100 poz. 919 - ze zmianami), które zgodnie z § 8 stosowne było wobec emerytów i rencistów policyjnych, a także członków rodzin uprawnionych do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej oraz po zmarłych emerytach i rencistach, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity: Dz. U. z 2004r. Nr 8, poz. 67 ze zmianami). Rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. (Dz. U. Nr 266. poz. 2246) została dokonana nowelizacja powołanych wyżej przepisów i uchylono § 8 oraz § 9 ust.2 i tym samym pozbawiono tę grupę osób uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2006 r. Przedstawiając powyższe Komendant Wojewódzki Policji we W. stwierdził iż brak jest podstaw materialno-prawnych do podjęcia jakichkolwiek działań dotyczących wypłaty dla emerytów i rencistów policyjnych świadczeń finansowych związanych z prawem do lokalu mieszkalnego. Skargę na powyższą decyzję wniósł T. K. Zarzucił obu organom naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu, polegającą na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa oraz zastosowaniu prawa uchylonego, wynikającego z błędnej subsumcji, to jest pociągnięcia stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis i wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia [...] z uwagi na jej bezprawność. Stwierdził, że składa skargę na bezczynność postępowania Komendanta Powiatowego Policji w L. i Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. w sprawie odmowy wydania pozytywnej decyzji dotyczącej wypłaty równoważnika za remont mieszkania za lata 2006 - 2008 i wniósł o wydanie wyroku zobowiązującego Komendanta Powiatowego Policji w L. do wydania decyzji w sprawie wypłaty równoważnika za wyżej wymienione lata wraz z ustawowymi odsetkami. W uzasadnieniu skargi przywołał te same argumenty co w uzasadnieniu odwołania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Podniósł, że przedmiotem zaskarżenia nie jest decyzja organu odwoławczego, lecz decyzja organu I instancji i skarżący wnosi o stwierdzenie jej nieważności. Skarga w tej sprawie jest niedopuszczalna albowiem nie został wyczerpany tryb postępowania przed organami administracji publicznej o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, tryb określony w art. 157 K.p.a. Strona z pominięciem trybu postępowania administracyjnego wniosła skargę do sądu. Z powołanych wyżej względów skarga winna ulec po myśli art. 52§1 i §2 P.p.s.a. odrzuceniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Podstawowym zarzutem, który winien być rozpatrzony w pierwszej kolejności jest zarzut organu, że skarga winna ulec odrzuceniu. W ocenie organu skarga dotyczy decyzji organu I instancji – co zatem idzie niewyczerpano trybu postępowania – tym samym po myśli art. 52§1 i §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a – należy ją odrzucić. Zasadność zarzutu musiałby spowodować skutek wskazany w odpowiedzi na skargę, a tym samym Sąd nie miałby podstaw do merytorycznego rozpoznania skargi. Jednakże według Sądu analiza skargi nie daje podstaw do uznania, że skarga dotyczy decyzji organu I instancji. Zarzuty skargi w przedmiocie naruszenia prawa materialnego oraz bezprawności postępowania dotyczą organów obu instancji. W ocenie Sądu nie zmienia przedstawionej wyżej oceny skargi, fakt, że skarżący wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji oraz to, że wniósł o zobowiązanie organu I instancji do wydania decyzji o treści uwzględniającej jego wniosek. Generalnie tak z petitum skargi jak i z uzasadnienia wynika, że przedmiotem niezadowolenia skarżącego są decyzję obu organów. Tym samym zdaniem Sądu nie można zgodzić się w omawianym zakresie z organem, że skarga winna ulec odrzuceniu z powodu niewykorzystania toku postępowania po myśli art. 52§1 i §2 P.p.s.a. Skarga zawiera stwierdzenie, oparte na art. 29 ust. 1 ustawy z 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity Dz. U. z 2004r. Nr 8, poz. 67 ze m.), że zainteresowanemu przysługuje równoważnik pieniężny za remont mieszkania za lata 2006-2008. Zdaniem skarżącego prawo do równoważnika nabył w 1990r., kiedy odszedł na emeryturę i kiedy obowiązywały przepisy dające prawo do równoważnika, emerytom. Uprawnień tych nie utracił mimo wejścia w życie rozporządzenia z dnia 28 grudnia 2005r., zmieniającego rozporządzenia w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 226, poz. 2246). Zdaniem skarżącego przedstawioną przez niego interpretację przepisów i sytuacji prawnej zainteresowanego potwierdza wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2008r. w sprawie II SA/Wa 1799/06 i stanowisko wypowiedziane przez ten Sąd w uzasadnieniu powołanego wyroku. Jednakże w ustalonym przez organ stanie faktycznym i prawnym Sąd nie ma możliwości odnieść się do powołanych twierdzeń i zarzutów. Przede wszystkim z ustaleń organów wynika, że skarżący jest emerytem policyjnym i na emeryturze przebywa od 1990r. Natomiast brak jest ustaleń, czy odwołujący się przed rokiem 2006r. otrzymał przedmiotowy równoważnik i jaki akt takie uprawnienie skarżącemu przyznawał. Przede wszystkim ani z zaskarżonych decyzji ani też z odwołań skarżącego nie wynika jednoznacznie, czy w sprawie wypłaty równoważnika dla skarżącego przed rokiem 2006 zapadła decyzja o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego. Brak też jest ustaleń czy decyzja ta - o ile została wydana nadal funkcjonuje w obrocie prawnym. W zaskarżonej przez skarżącego decyzji organ I instancji, Komendant Powiatowej Policji w L. w końcowej części uzasadnienia decyzji Nr [...] z dnia [...] mówi o wygaśnięciu z mocy prawa decyzji przyznającej stronie prawo do równoważnika . Nie wiadomo jednak, czy ewentualna decyzja przyznająca prawo do równoważnika, została uchylona inną decyzją i czy jest ona ostateczna, czy w ocenie organów rozporządzenie z dnia 28 grudnia 2005r. szczegółowo wyżej powołane bez wydawania odrębnych decyzji taki skutek wywarło. Brak powyższych ustaleń w kontekście rozpoznawanej sprawy daje podstawę do stwierdzenia naruszenia przez organy art. 107§3 K.p.a. Takie ustalenia są w niniejszej sprawie również istotne z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) a także stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 19 czerwca 2008r. Sygn. akt II SA/Wa 1799/06 i postanowieniu NSA z dnia 18 czerwca 2008r., sygn. akt I OSK 853/07. W obu przedstawionych wyżej orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, mając na uwadze rozporządzenie z dnia 28 grudnia 2005r. uchylające §8 i§9 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002r. które dawało podstawę do przyznania równoważnika rencistom i emerytom, iż uchylenie przepisu będącego podstawą decyzji administracyjnej nie stanowi samoistnej przesłanki do stwierdzenia jej wygaśnięcia. W ocenie tego Sądu "samo uchylenie podstawy prawnej wydanych decyzji powoduje, że z dniem wejścia w życie takiej zmiany prawa, przestaje istnieć podstawa prawna do wydania w przyszłości takich decyzji" (postanowienie NSA z dnia 18 czerwca 2008r., sygn. akt I OSK 953/07). Stanowisko to wpisuje się w treść skargi i twierdzeń skarżącego, że nabył uprawnienia do równoważnika, których nie utracił po zmianie stanu prawnego w 2006r. Czy istotnie tak jest, winien ustalić organ przeprowadzając postępowanie wyjaśniające w zakresie opisanym wyżej tzn. w przedmiocie wydania lub braku decyzji przyznającej prawo do równoważnika pieniężnego za remont mieszkania i jej mocy obowiązującej, funkcjonowania w obrocie prawnym. Uzupełnienie w tym zakresie postępowania da organom podstawę do oceny zasadności wniosku skarżącego z 6 stycznia 2009r. o przyznanie równoważnika pieniężnego za remont mieszkania przy czym organy rozpoznające sprawę winny również odnieść się do prezentowanego wyżej stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145§1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak wyżej.