IV SA/Wr 319/17

|Sygn. akt IV SA/Wr 319/17 | | , , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , , Dnia 26 października 2017 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący, , Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, , Sędziowie, Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (spr.), , , Protokolant, starszy asystent sędziego Krzysztof Caliński, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 26 października 2017 r., sprawy ze skargi S. D., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., z dnia [...], nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia rodzicielskiego, , , uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji., , , | Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], nr [...], uchylająca w całości decyzję Prezydenta W. z dnia [...], nr [...] w sprawie odmowy przyznania prawa do świadczenia rodzicielskiego i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W dniu 25 stycznia 2017 r. S. D. złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego na syna M. D., urodzonego w dniu [...]. Decyzją z dnia [...], nr [...] Prezydent W. odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia rodzicielskiego na syna M. D. Uzasadniając decyzję organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 ze zm.) w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego i świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Wnioskodawczyni posiada już ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na syna S. D. do 30 czerwca 2020 r. na podstawie decyzji z dnia [...] nr [...]. Decyzja ta pozostaje w obiegu prawnym i jest realizowana. Nastąpił zbieg uprawnień, skoro strona nie zrezygnowała z pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Brak jest więc podstaw do przyznania świadczenia rodzicielskiego na rzecz syna M. Ponadto świadczenie rodzicielskie jest pomocą państwa w zamian zasiłku macierzyńskiego dla osób, które nie mogą skorzystać z tego zasiłku. Osoba uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego nie może nabyć prawa do zasiłku macierzyńskiego, a osoba uprawniona do zasiłku macierzyńskiego nie może nabyć prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nawet jeśli sprawuje opiekę nad innym niż nowo narodzone dziecko. Przyznanie uprawnienia wnioskodawczyni prowadziłoby do naruszenia zasady równości pomiędzy osobami pobierającymi zasiłek macierzyński, a osobami które uzyskały prawo do świadczenia rodzicielskiego. W odwołaniu strona wyjaśniła, że opiekuje się niepełnosprawnym synem S., urodzonym w dniu [...] oraz synem M., urodzonym w dniu [...]. Świadczenie pielęgnacyjne zostało przyznane na syna S., a wniosek o przyznanie świadczenia rodzicielskiego związany jest z urodzeniem syna M. Świadczenia dotyczą więc dwojga różnych dzieci. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji w sprawie odmowy przyznania prawa do świadczenia rodzicielskiego i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych znajduje zastosowanie w sytuacjach, w których osoba wnioskująca o świadczenie rodzicielskie z tytułu urodzenia dziecka, sprawuje jednocześnie opiekę nad innym dzieckiem i pobiera z tego tytułu np. świadczenie pielęgnacyjne. Przepis ten w odróżnieniu od art. 17c ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych odnosi się do sytuacji zbiegu uprawnienia do świadczenia rodzicielskiego i świadczenia pielęgnacyjnego na dwoje różnych dzieci czy też na dziecko i niepełnosprawną osobę dorosłą. Wówczas wnioskodawca ma wybór i decyduje, czy skorzysta ze świadczenia rodzicielskiego czy ze świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium wyjaśniło, że świadczenie rodzicielskie jest pomocą państwa w zamian zasiłku macierzyńskiego dla osób, które nie mogą skorzystać z tego zasiłku. Podobny do świadczenia rodzicielskiego cel przyświeca świadczeniu pielęgnacyjnemu, które ma częściowo zrekompensować uszczerbek w budżecie osoby rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo nie podejmującej zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, w tym zwłaszcza nad niepełnosprawnym dzieckiem. Ratio legis unormowania zamieszczonego w art. 27 ust. 5 ustawy jest więc zapobieżenie pobieraniu dwóch świadczeń o podobnym charakterze i mających w istocie analogiczny cel. Unormowanie to dotyczy kwestii zbiegu uprawnień dla danej osoby do określonych świadczeń, niezależnie od tego nad kim sprawowana jest opieka. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że dopuszczenie możliwości łącznego pobierania świadczenia rodzicielskiego uzyskanego na jedno dziecko z pobieraniem świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad innym dzieckiem, prowadziłoby do naruszenia równości między osobami pobierającymi zasiłek macierzyński, a osobami uprawnionymi do świadczenia rodzicielskiego. Osoba uprawniona do zasiłku macierzyńskiego nie może nabyć prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nawet jeśli sprawuje opiekę nad innym dzieckiem, niż dziecko nowo narodzone lub przyjęte na wychowanie. Jednakże w ocenie Kolegium wnioskodawczyni nie dokonała wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy, pozostając przy świadczeniu pielęgnacyjnym. Sprawa wymaga więc ponownego rozpatrzenia w zakresie dotyczącym ustalenia, jakiego wyboru dokonała wnioskodawczyni. Organ winien zatem zwrócić się do wnioskodawczyni z zapytaniem, czy zamierza pobierać świadczenie pielęgnacyjne, czy też rezygnuje ze świadczenia pielęgnacyjnego i ubiega się o świadczenie rodzicielskie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona stwierdziła, że na podstawie art. 17c ustawy o świadczeniach rodzinnych uprawniona jest do pobierania świadczenia rodzicielskiego. Natomiast organy obu instancji błędnie interpretują art. 27 ustawy, dotyczący zbiegu uprawnień do świadczeń, ponieważ zbieg świadczeń wystąpiłby, gdyby oba świadczenia dotyczyły tego samego dziecka. Przepis art. 17c ust. 9 pkt 4 ustawy nie pozwala na pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i rodzicielskiego na to samo dziecko, ale nie dotyczy to badanej sprawy. Przyznanie jednego ze świadczeń na skutek zbiegu uprawnień na podstawie wyboru rodzica nie odnosi się do sytuacji, gdy sprawowana jest opieka nad różnymi dziećmi. Dlatego matce przysługują odrębne uprawnienia z osobna w stosunku do każdego potomka. Wyłączenie wynikające z art. 27 miałoby zastosowanie tylko wtedy, gdyby doszło do zbiegu uprawnień w sensie podmiotowym zarówno co do osoby sprawującej opiekę, jak i podopiecznego. Ponadto niektóre organy interpretują ten przepis poprawnie, a inne błędnie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymują stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialną wydanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.). I tak zgodnie z art. 17c ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy, świadczenie rodzicielskie przysługuje w pierwszej kolejności matce dziecka. Z kolei w myśl art. 17c ust. 8 cytowanej ustawy, osobie uprawnionej do świadczenia rodzicielskiego przysługuje: 1) w tym samym czasie jedno świadczenie rodzicielskie bez względu na liczbę wychowywanych dzieci; 2) jedno świadczenie rodzicielskie w związku z wychowywaniem tego samego dziecka. Osobie uprawnionej przysługuje więc tylko jedno świadczenie rodzicielskie, niezależnie od liczby wychowywanych dzieci. Jak stanowi art. 17c ust. 9 ustawy świadczenie rodzicielskie nie przysługuje, jeżeli: 1) co najmniej jeden z rodziców dziecka lub osoba, o której mowa w ust. 1 pkt 2 lub 3, otrzymują zasiłek macierzyński lub uposażenie za okres ustalony przepisami Kodeksu pracy jako okres urlopu macierzyńskiego, okres urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego lub okres urlopu rodzicielskiego; 2) dziecko zostało umieszczone w pieczy zastępczej - w przypadku osób, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 4; 3) osoba ubiegająca się o świadczenie rodzicielskie lub osoba pobierająca świadczenie rodzicielskie nie sprawuje lub zaprzestała sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem, w tym w związku z zatrudnieniem lub wykonywaniem innej pracy zarobkowej, które uniemożliwiają sprawowanie tej opieki; 4) w związku z wychowywaniem tego samego dziecka lub w związku z opieką nad tym samym dzieckiem jest już ustalone prawo do świadczenia rodzicielskiego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 5) osobom, o których mowa w ust. 1, przysługuje za granicą świadczenie o podobnym charakterze do świadczenia rodzicielskiego, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Zgodnie więc z art. 17c ust. 9 pkt 4 świadczenie rodzicielskie nie przysługuje, jeżeli w związku z wychowywaniem tego samego dziecka jest już ustalone prawo do świadczenia, w tym do świadczenia pielęgnacyjnego. Natomiast stosownie do treści art. 27 ust. 5 ustawy w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy skarżącej, której uprzednio zostało przyznane świadczenie pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad synem S., przysługuje jednocześnie uprawnienie do świadczenia rodzicielskiego na syna M. Sporna jest kwestia interpretacji przepisów ustawy o świadczeniach rodzicielskich, zwłaszcza tych, które ustanawiają negatywne przesłanki do przyznania zawnioskowanego przez stronę świadczenia. W ocenie Sądu, katalog tych negatywnych przesłanek został wymieniony wyczerpująco w art. 17c ust. 9 ustawy, który jasno określa, w jakich przypadkach świadczenie rodzicielskie nie przysługuje. W odniesieniu do sytuacji skarżącej istotne znaczenie ma pkt 4 tego przepisu, który wyraźnie stanowi o braku możliwości przyznania świadczenia rodzicielskiego wówczas, gdy wnioskodawcy zostało już ustalone prawo m. in. do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednakże wskazana regulacja ma zastosowanie tylko wówczas, gdy te dwa świadczenia mają zostać przyznane w związku z wychowaniem tego samego dziecka lub w związku z opieką sprawowaną nad tym samym dzieckiem. Skarżąca natomiast ubiega się o świadczenie rodzicielskie na inne dziecko, niż to na które zostało jej już przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Nie ma podstaw do tego, aby z innych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych wyprowadzić wniosek o ograniczeniu prawa do świadczenia rodzicielskiego w związku ze zbiegiem uprawnień do innych świadczeń przysługujących na podstawie tej ustawy w przypadku różnych dzieci osoby uprawnionej. Takiej podstawy nie można zwłaszcza wywieść z treści art. 27 ust. 5 ustawy, który reguluje zbieg praw do świadczeń rodzinnych. Omawiany przepis stanowi o zbiegu uprawnień, który nie może być rozpatrywany bez badania przesłanek uprawnień do świadczenia rodzicielskiego i świadczenia pielęgnacyjnego, które są uprawnieniami przyznawanymi z tytułu sprawowania opieki nad konkretnymi podmiotami. Regulacja ta stanowi o zbiegu uprawnień, którego nie można rozpatrywać w oderwaniu od przesłanek uprawnień do poszczególnych wymienionych w niej świadczeń. W przypadku świadczenia rodzicielskiego i świadczenia pielęgnacyjnego należy uwzględnić, że uprawnienia te są przyznawane w związku ze sprawowaniem opieki nad konkretnym podmiotem i w oparciu o inne przesłanki materialno-prawne. W rozpoznawanej sprawie skarżąca domagała się przyznania świadczenia rodzicielskiego, które zgodnie z art. 17c ustawy o świadczeniach rodzinnych przysługuje w związku z urodzeniem się dziecka określonym osobom, które nie są uprawnione do zasiłku macierzyńskiego lub uposażenia macierzyńskiego. Przepis art. 27 ust. 5 dotyczy możliwości wyboru przez osobę uprawnioną jednego ze świadczeń rodzinnych na skutek zbiegu przysługujących jej uprawnień także do innych, wymienionych w tym przepisie świadczeń, lecz tylko wówczas, gdy wychowanie i opieka sprawowane są nad tym samym dzieckiem. Nie obejmuje on natomiast zbiegu uprawnień z tytułu wychowywania lub opieki nad różnymi dziećmi. Wyłączenie kumulacji świadczeń, wynikające ze wskazanego przepisu art. 27 ust. 5 ustawy ma więc zastosowanie tylko w sytuacji, gdy dochodzi do zbiegu uprawnień w sensie podmiotowym, zarówno co do osoby sprawującej opiekę, jak i podopiecznego, co w niniejszej sprawie nie ma przecież miejsca. Nie można także przyjąć, że z punktu widzenia normy zawartej w art. 27 ust. 5 istotne jest wyłącznie to, czy osoba uprawniona pobiera jedno ze świadczeń wymienionych w tym przepisie, a bez znaczenia pozostaje okoliczność nad kim sprawowana jest opieka lub wychowanie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wr 158/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 617/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 842/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 944/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 lipca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 246/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 527/17). Trzeba również zaznaczyć, że w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych art. 27 ust. 5 ma charakter porządkujący. Mowa jest w nim ogólnie o tym, że w przypadku zbiegu uprawnień osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego z wymienionych świadczeń. Przepis ten nie wyjaśnia jednak zakresu użytego w nim pojęcia "zbieg uprawnień". Zakres ten konkretyzują natomiast inne przepisy tej ustawy, w tym m. in. art. 17c ust. 9 pkt 4 ustawy. Dlatego też z art. 27 ust. 5 nie można wywodzić generalnego zakazu kumulacji świadczeń rodzinnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 9/17). Należy także podkreślić, że wszelkiego rodzaju przesłanki wyłączające możliwość przyznania danego świadczenia winny być interpretowanie ściśle. Stąd też szeroko powołana przez organ argumentacja odnosząca się do powodów, dla których został wprowadzony do systemu polityki rodzinnej nowy instrument w postaci świadczenia rodzicielskiego, nie może prowadzić do takiej wykładni przepisów ustawy, które stałyby w sprzeczności z jej literalnym brzmieniem. Skoro ustawodawca w jednym przepisie wskazał w sposób wyczerpujący sytuacje, w których stronie nie przysługuje świadczenie i wyraźnie to odniósł do konkretnej osoby podlegającej opiece, to nie można z innej, ogólnej regulacji tej samej ustawy wywodzić dodatkowej przesłanki uniemożliwiającej osobie uprawnionej uzyskanie wnioskowanego świadczenia. Opieranie się przy tym tylko na wykładni celowościowej, odnoszącej się do kwestii ekwiwalentności świadczeń: rodzicielskiego i pielęgnacyjnego względem zasiłku macierzyńskiego, czy też ogólnie rzecz ujmując, wynagrodzenia za pracę, nie może stanowić wystarczającej podstawy do wydania negatywnej dla strony decyzji. Reasumując powyższe rozważania, należało stwierdzić, że zaskarżone w niniejszej sprawie decyzje, zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 17c ust. 9 i art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędną ich wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie. Okoliczność pobierania przez skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego na syna S., nie mogła stanowić podstawy do odmowy przyznania jej świadczenia rodzicielskiego na syna M. Prawo do przyznania jednego z wymienionych świadczeń na skutek zbiegu uprawnień, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy nie dotyczy bowiem sytuacji, gdy mamy do czynienia z wychowywaniem lub opieką sprawowaną nad różnymi dziećmi. W takim przypadku zastosowanie znaleźć powinny wyłącznie te przepisy ustawy, które ściśle określają negatywne przesłanki przyznania świadczenia rodzicielskiego. Takim przepisem jest zaś jedynie art. 17c ustawy. Informacyjnie należy zauważyć, że w art. 6 pkt 17 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodziny (Dz. U. z 2017 r. poz. 1428) dokonano zmiany art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych i przepis ten obecnie brzmi: "W przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami." Jednocześnie art. 17 ustawy zmieniającej stanowi, że wspomniany przepis w nowym brzmieniu ma zastosowanie po raz pierwszy przy ustalaniu prawa do zasiłku na okres zasiłkowy rozpoczynający się od dnia 1 listopada 2017 r. Skarżąca ubiega się natomiast o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego na syna M., urodzonego w dniu [...] i wniosek złożyła w dniu 25 stycznia 2017 r. Mając na uwadze to, że naruszenie wskazanych przepisów miało wpływ na wynik sprawy tak przed organem odwoławczym, jak i przed organem pierwszej instancji, Sąd zobligowany był do uchylenia decyzji organów obu instancji, działając w tym względzie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o czym orzeczono w sentencji wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny wziąć pod uwagę rozważania zawarte w treści niniejszego uzasadnienia, co do prawidłowej wykładni art. 27 ust. 5 ustawy, a następnie ponownie ocenić żądanie skarżącej zarówno w kontekście przesłanek pozytywnych, jak i negatywnych wymienionych w art. 17c ustawy o świadczeniach rodzinnych.