IV SA/Wr 321/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant specjalista Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 21 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Z. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 25 lutego 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., powołując się na art. 134 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Z. R., dalej także skarżący, o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 10 grudnia 2013 r. nr [...], stwierdzającą nieważność wydanej z upoważnienia Prezydenta W. - decyzji Zastępcy Kierownika Działu Świadczeń w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W. z dnia 25 maja 2012 r. nr [...], którą przyznano skarżącemu dodatek mieszkaniowy na okres od dnia 1 grudnia 2009 r. do dnia 31 grudnia 2009 r., w kwocie 233,18 zł miesięcznie, na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu podało, że decyzją z dnia 25 maja 2012 r., nr [...] organ pierwszej instancji przyznał skarżącemu dodatek mieszkaniowy na okres od dnia 1 grudnia 2009 r. do dnia 31 grudnia 2009 r. w kwocie 233,18 zł miesięcznie. W dniu 25 listopada 2013 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. wpłynęło podanie skarżącego z dnia 18 listopada 2013 r. zawierające w swej treści m. in. żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 25 maja 2012 r. (nr [...]), jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 7, 8, 9 k.p.a. Decyzją z dnia 10 grudnia 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. stwierdziło nieważność wydanej z upoważnienia Prezydenta W. - decyzji Zastępcy Kierownika Działu Świadczeń w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W. z dnia 25 maja 2012 r. nr [...], którą przyznano skarżącemu dodatek mieszkaniowy na okres od dnia 1 grudnia 2009 r. do dnia 31 grudnia 2009 r., w kwocie 233,18 zł miesięcznie. Pismem z dnia 14 stycznia 2014 r. skarżący wniósł m. in. o "uzupełnienie orzeczenia ([...]) o brakujące rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku strony o zmianę lub uchylenie decyzji organu pomocowego ze względu na słuszny interes strony i społeczny w oparciu o art. 154 i 155 k.p.a." oraz o "ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji i zmiany jej w oparciu o prymat zabezpieczenia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony do zachowania godnych człowiekowi warunków bytowych". Rozpatrując powyższy wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Stosownie do art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność odwołania (w niniejszej sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym oraz podmiotowym. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia (decyzji administracyjnej) oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Natomiast niedopuszczalność z przyczyn o charakterze podmiotowym zachodzi w przypadku wniesienia odwołania przez podmiot nie mający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo wniesienia odwołania przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w niniejszej sprawie zachodzi niedopuszczalność z przyczyn o charakterze przedmiotowym. Stosownie bowiem do art. 129 § 3 k.p.a., wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Natomiast zgodnie z art. 111 § 1 i § 1b k.p.a., strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia. W przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w § 1 b, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia (§ 2). Z art. 111 k.p.a. jednoznacznie wynika, że w przypadku wystąpienia strony o uzupełnienie decyzji, ulega zmianie termin, w którym strona może złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Termin ten biegnie zatem nie od dnia doręczenia pierwotnej decyzji (w niniejszej sprawie decyzji z 10 grudnia 2013 r., nr [...]), lecz od dnia doręczenia postanowienia uzupełniającego lub odmawiającego uzupełnienia decyzji. Orzeczenie dotyczące uzupełnieniu decyzji lub odmowa jej uzupełnienia nie ma bytu samodzielnego - pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domaga się strona. Organ odwoławczy wskazał, że postanowieniem z dnia 4 lutego 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o uzupełnienie rozstrzygnięcia decyzji Kolegium z dnia 10 grudnia 2013 r. nr [...]odmówiło uzupełnienia tejże decyzji. Tym samym bieg terminu do wystąpienia z wnioskiem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia 10 grudnia 2013 r. nr [...] rozpoczyna się od daty doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia rozpoznającego wniosek o uzupełnienia tej decyzji. W tej sytuacji złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji z dnia 25 maja 2012 r. nr [...], którą przyznano skarżącemu dodatek mieszkaniowy na okres od dnia 1 grudnia 2009 r. do dnia 31 grudnia 2009 r. w kwocie 233,18 zł miesięcznie, jest zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego przedwczesny i tym samym nieskuteczny. Kolegium podkreśliło, że orzeczenie o uzupełnieniu decyzji lub o odmowie jej uzupełnienia nie ma bytu samodzielnego i pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domaga się strona, co oznacza, że z chwilą wniesienia wniosku o uzupełnienie decyzji powstaje stan niepewności co do ostatecznego kształtu rozstrzygnięcia organu co do praw i obowiązków strony, stąd w konsekwencji należy uznać, że nie jest możliwe złożenie środka zaskarżenia w stosunku do decyzji, której ostateczna treść nie jest znana. Dwa konkurencyjne żądania (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i wniosek o uzupełnienie decyzji) powodują że w pierwszej kolejności należy rozpoznać wniosek o uzupełnienie decyzji. Dopiero po rozstrzygnięciu powyższego wniosku, strona może złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie wyznaczonym przepisem art. 129 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło jak w zaskarżonym postanowieniu. Skarżący zaskarżył powyższe postanowienie do sądu administracyjnego, w której podał, że nie zgadza się z orzeczeniem Kolegium, uważa, że wydano go z rażącym naruszeniem prawa. Powołując się na powyższe domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Przedmiotem kontroli pod względem zgodności z prawem jest w niniejszej sprawie wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. postanowienie z dnia 25 lutego 2014 r. nr [...], którym organ ten, z powołaniem się na art. 134 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 10 grudnia 2013 r. nr [...], stwierdzającą nieważność wydanej z upoważnienia Prezydenta W. - decyzji Zastępcy Kierownika Działu Świadczeń w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W. z dnia 25 maja 2012 r. nr [...], którą przyznano skarżącemu dodatek mieszkaniowy na okres od dnia 1 grudnia 2009 r. do dnia 31 grudnia 2009 r., w kwocie 233,18 zł miesięcznie - stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazać należy, że podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., na podstawie którego organ orzekający dokonał kontroli formalnej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia 10 grudnia 2013 r. nr [...], stwierdzając jednocześnie, że poza przedmiotowym wnioskiem, skarżący w tym samym dniu, złożył również wniosek o uzupełnienie wskazanej wyżej decyzji w trybie art. 111 § 1 k.p.a. W konsekwencji w związku z tym, wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest niedopuszczalne, gdyż termin do jego złożenia rozpocznie swój bieg dopiero od dnia doręczenia stronom postanowienia w przedmiocie uzupełnienia lub odmowy uzupełnienia decyzji z dnia 10 grudnia 2013 r. Oceniając prawidłowość powyższego stanowiska organu odwoławczego wskazać należy w pierwszej kolejności, że przepis art. 134 k.p.a., który zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Mając na uwadze okoliczności rozważanej sprawy, a więc to, że skarżący pismem z dnia 14 stycznia 2014 r. wystąpił do Kolegium w trybie art. 111 § 1 k.p.a. z wnioskiem o uzupełnienie ww. decyzji z dnia 10 grudnia 2013 r. o "brakujące rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku strony o zmianę lub uchylenia decyzji organu pomocowego ze względu na słuszny interes strony i społeczny w oparciu o art. 154 i 155 kpa.", a także, że tym samym pismem wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją, należało instytucję procesową niedopuszczalności tego wniosku, o której mowa w art. 134 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., rozpatrzyć w kontekście określonego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego uprawnienia strony postępowania do wniesienia żądania uzupełniania decyzji i jego wpływu na omawiany środek prawny. Przepis art. 111 § 1 k.p.a. stanowi bowiem, że strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia (art. 111 § 1b k.p.a.). W przypadku wydania takiego postanowienia termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia (art. 111 § 2 k.p.a.). Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym orzeczenie w przedmiocie uzupełnienia decyzji, inaczej niż w procedurze cywilnej, nie ma samodzielnego bytu prawnego, lecz pozostaje częścią aktu administracyjnego, którego uzupełnienie dotyczy. W szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym). Z jednej strony oznacza to, że postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji nie stanowi samoistnego aktu administracyjnego, a z drugiej, że zgłoszenie żądania uzupełnienia decyzji przesuwa początek liczenia terminu wniesienia odwołania na dzień doręczenia stronie odpowiedzi w przedmiocie uzupełnienia decyzji. Z kolei akt wydany w wyniku rozpatrzenia takiego żądania powinien, stosowanie do treści art. 107 § 1 k.p.a., zawierać nowe pouczenie o terminie wniesienia odwołania od decyzji objętej żądaniem (zob. Andrzej Wróbel Komentarz, Lex do art. 111 Kodeksu postępowania administracyjnego; postanowienie WSA w Warszawie z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 956/12, Lex nr 1294282; wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 261/11, Lex nr 1094749; wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1221/10, Lex nr 759522; postanowienie NSA z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1486/10, Lex nr 74155). Taka konstrukcja prawna instytucji uzupełnienia decyzji powoduje, że w okolicznościach niniejszej sprawy warunki do skutecznego złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie tej sprawy nie zostały zachowane. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że dla swojej skuteczności musi być on wniesiony w ustawowym terminie 14 dni, liczonym od dnia doręczenia stronie postanowienia w przedmiocie uzupełnienia ww. decyzji z dnia 10 grudnia 2013 r. Skarżący natomiast wniósł wskazany środek prawny przed wydaniem przez organ rozstrzygnięcia w tej kwestii. W tej sytuacji stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy należało uznać za w pełni uzasadnione. W związku z tym na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.