IV SA/Wr 332/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędziowie sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.), sędzia NSA Jolanta Sikorska, Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 19 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Z. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę. Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] po zapoznaniu się z wnioskiem Z. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] (nr...), odmawiającą stwierdzenia nieważności wydanej z upoważnienia Prezydenta W. - decyzji Administratora w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] (Nr ...), którą odmówiono Z. R. dodatku mieszkaniowego na okres od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 31 stycznia 2013 r. (pkt 1 rozstrzygnięcia) i przyznano Z. R. dodatek mieszkaniowy na okres od dnia 1 lutego 2013 r. do dnia 30 czerwca 2013 r., w kwocie 302,08 zł miesięcznie (pkt 2 rozstrzygnięcia), na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdzono niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W motywach uzasadnienia tego orzeczenia podano, że decyzją z dnia [...] (Nr...) odmówiono Z. R. przyznania dodatku mieszkaniowego na okres od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 31 stycznia 2013 r. (pkt 1 rozstrzygnięcia) i przyznano Z. R. dodatek mieszkaniowy na okres od dnia 1 lutego 2013 r. do dnia 30 czerwca 2013 r., w kwocie 302,08 zł miesięcznie (pkt 2 rozstrzygnięcia). W dniu 25 listopada 2013 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. wpłynęło podanie Z. R. z dnia 18 listopada 2013 r. zawierające w swej treści m. in. żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] (Nr...), jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 7, 8, 9 k.p.a. Decyzją z dnia [...] (nr ...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, odmówiło stwierdzenia nieważności wydanej z upoważnienia Prezydenta W. - decyzji Administratora w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] (Nr ...). Pismem z dnia 14 stycznia 2014 r. Z. R. wniósł m. in. o "uzupełnienie orzeczenia (...) o brakujące rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku strony o zmianę lub uchylenie decyzji organu pomocowego ze względu na słuszny interes strony i społeczny w oparciu o art. 154 i 155 k.p.a." oraz o "ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji i zmiany jej w oparciu o prymat zabezpieczenia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony do zachowania godnych człowiekowi warunków bytowych". Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując sprawę zważyło, co następuje. Zgodnie z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej k.p.a.) od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Stosownie do art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność odwołania (w niniejszej sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym oraz podmiotowym. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia (decyzji administracyjnej) oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Natomiast niedopuszczalność z przyczyn o charakterze podmiotowym zachodzi w przypadku wniesienia odwołania przez podmiot nie mający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo wniesienia odwołania przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych. W analizowanej sprawie w ocenie SKO zachodzi niedopuszczalność z przyczyn o charakterze przedmiotowym. Stosownie do art. 129 § 3 k.p.a. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Natomiast zgodnie z art. 111 § 1 i § 1b k.p.a., strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia. Co istotne w przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w § 1 b. termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia (§ 2). Z regulacji art. 111 k.p.a. bezsprzecznie wynika, że w przypadku wystąpienia strony o uzupełnienie decyzji, ulega zmianie termin, w którym strona może złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Termin ten biegnie zatem nie od dnia doręczenia pierwotnej decyzji (w badanej sprawie decyzji z [...],nr [...]), lecz od dnia otrzymania postanowienia uzupełniającego lub odmawiającego uzupełnienia decyzji. Orzeczenie dotyczące uzupełnieniu decyzji lub odmowa jej uzupełnienia nie ma bytu samodzielnego - pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domaga się strona. Wobec powyższego zważyć należy, że postanowieniem z dnia [...] (nr...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu wniosku Z. R. o uzupełnienie rozstrzygnięcia decyzji Kolegium z dnia [...] (nr...) odmówiło uzupełnienia tejże decyzji. Tym samym bieg terminu do wystąpienia z wnioskiem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] (nr ...) rozpoczął się od daty doręczenia stronie rozstrzygnięcia załatwiającego wniosek w zakresie uzupełnienia tej decyzji. Powstała sytuacja powoduje, że złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] (Nr ...) jest przedwczesny i tym samym nieskuteczny. Jak wspomniano wyżej, orzeczenie o uzupełnieniu decyzji lub o odmowie jej uzupełnienia nie ma bytu samodzielnego i pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domaga się strona, co oznacza, że z chwilą wniesienia wniosku o uzupełnienie decyzji powstaje stan niepewności co do ostatecznego kształtu rozstrzygnięcia organu co do praw i obowiązków strony, stąd w konsekwencji należy uznać, że nie jest możliwe złożenie środka zaskarżenia w stosunku do decyzji, której ostateczna treść nie jest znana. Dwa konkurencyjne żądania (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i wniosek o uzupełnienie decyzji) powodują, że w pierwszej kolejności należy rozpoznać wniosek. Dopiero po rozstrzygnięciu w zakresie wniosku, strona może złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie wyznaczonym przepisem art. 129 § 3 k.p.a. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi Z. R. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której domagał się stwierdzenia jego nieważności, podnosząc, że zostało ono podjęte z naruszeniem prawa. Wnosił także o zawieszenie postępowania sądowego, motywując to wszczęciem postępowania nieważnościowego w sprawie zaskarżonego postanowienia. Skarżący wywodził, że zachował się zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji Kolegium z dnia [...] i stosownie do niego złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w przepisanym terminie. Jednocześnie w skardze skarżący przyznał, że jego podanie z dnia 14 stycznia 2014 r. zawierało również wniosek o uzupełnienie tej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie przypomnieć należy, że kontrola sądowo-administracyjna aktów indywidualnych wydanych przez organy administracji publicznej ma wyłącznie charakter kontroli rozumianej jako badanie zgodności z obowiązującym prawem. Wobec tego uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) dalej p.p.s.a. . Przy czym stosownie do art. 134 § 1 powołanej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany sformułowanymi w skardze zarzutami i wnioskami oraz powołaną w niej podstawą prawną. W pierwszej kolejności należy ustosunkować się do zawartego w treści skargi wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania sądowego w niniejszej sprawie motywowanego równoległym wniesieniem do SKO we W. wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia z dnia [...]. Z dołączonej do akt sprawy informacji Prezesa SKO we W. z dnia 17 listopada 2014 r. wynika, że nie toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym dotyczące przedmiotowego postanowienia, jak i decyzji Kolegium z dnia [...] (nr ...). W związku z tym, na podstawie art. 124 § 1 pkt 6 w związku z art. 56 p.p.s.a. wniosek ten nie podlegał uwzględnieniu, co orzeczono postanowieniem uwidocznionym w treści protokołu rozprawy z dnia 19 listopada 2014 r. Analizując meritum zaskarżonego postanowienia Sąd nie zgodził się z zarzutem skargi, że przeprowadzone postępowanie administracyjne obarczone jest wadami, wynikającymi z naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego. W badanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie odmowy przyznania stronie dodatku mieszkaniowego w okresie od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 31 stycznia 2013 r. i przyznania stronie dodatku mieszkaniowego w okresie od dnia 1 lutego 2013 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., na podstawie którego organ orzekający dokonał kontroli formalnej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia 10 grudnia 2013 r. stwierdzając jednocześnie, że poza przedmiotowym wnioskiem, skarżący w tym samym dniu, złożył również wniosek o uzupełnienie wskazanej wyżej decyzji w trybie art. 111 § 1 k.p.a. W konsekwencji w związku z tym faktem wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest niedopuszczalne, gdyż termin do jego złożenia rozpocznie swój bieg dopiero od dnia doręczenia stronom postanowienia w przedmiocie uzupełnienia lub odmowy uzupełnienia decyzji z dnia [...]. Oceniając prawidłowość powyższego stanowiska organu odwoławczego wskazać należy w pierwszej kolejności, że przepis art. 134 k.p.a., który zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Biorąc pod uwagę okoliczności rozważanej sprawy, a więc to, że skarżący pismem z dnia 14 stycznia 2014 r. wystąpił do Kolegium w trybie art. 111 § 1 k.p.a. z wnioskiem o uzupełnienie decyzji z dnia [...] o "brakujące rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku strony o zmianę lub uchylenia decyzji organu pomocowego ze względu na słuszny interes strony i społeczny w oparciu o art. 154 i 155 kpa.", a także, że tym samym pismem wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej omawianą decyzją, należało instytucję procesową niedopuszczalności tego wniosku, o której mowa w art. 134 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., rozpatrzyć w kontekście określonego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego uprawnienia strony postępowania do wniesienia żądania uzupełniania decyzji i jego wpływu na omawiany środek prawny. Przepis art. 111 § 1 k.p.a. stanowi bowiem, że strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia (art. 111 § 1b k.p.a.). W przypadku wydania takiego postanowienia termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia (art. 111 § 2 k.p.a.). Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowany jest pogląd, wedle którego orzeczenie w przedmiocie uzupełnienia decyzji, inaczej niż w procedurze cywilnej, nie ma samodzielnego bytu prawnego, lecz pozostaje częścią aktu administracyjnego, którego uzupełnienie dotyczy. W szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym). Z jednej strony, oznacza to, że postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji nie stanowi samoistnego aktu administracyjnego, a z drugiej, że zgłoszenie żądania uzupełnienia decyzji przesuwa początek liczenia terminu wniesienia odwołania na dzień doręczenia stronie odpowiedzi w przedmiocie uzupełnienia decyzji. Z kolei akt wydany w wyniku rozpatrzenia takiego żądania powinien, stosowanie do treści art. 107 § 1 k.p.a. zawierać nowe pouczenie o terminie wniesienia odwołania od decyzji objętej żądaniem (zob. Andrzej Wróbel Komentarz Lex do art. 111 Kodeksu postępowania administracyjnego; postanowienie WSA w Warszawie z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 956/12, Lex nr 1294282; wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 261/11, Lex nr 1094749; wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1221/10, Lex nr 759522; postanowienie NSA z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1486/10, Lex nr 74155). Taka konstrukcja prawna instytucji uzupełnienia decyzji powoduje, że w realiach analizowanej sprawy warunki do skutecznego złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie tej sprawy nie zostały zachowane. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że dla swojej skuteczności musi być on wniesiony w ustawowym terminie 14 dni, liczonym od dnia doręczenia stronie postanowienia w przedmiocie uzupełnienia decyzji z dnia [...]. Natomiast skarżący wniósł wskazany środek prawny przed wydaniem przez organ rozstrzygnięcia w tej kwestii. W tym stanie rzeczy stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy należało uznać za w pełni uzasadnione. W związku z tym na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. H.B.11.12.2013 r.