IV SA/Wr 358/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędziowie Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2022 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę w całości. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia A.K. na postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Jak wynikało z akt sprawy wskazanym aktem organ I instancji odmówił żądaniu Skarżącej o zawieszenie wszczętego na jej wniosek postępowania administracyjnego w sprawie świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Rozpoznając środek odwoławczy, zaskarżonym postanowieniem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu, powołując się na art. 144 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.), wskazało, że zażalenie jest niedopuszczalne m.in. wówczas gdy kodeks nie przewiduje możliwości jego złożenia. Taka sytuacja zachodzi w odniesieniu do postanowienia odmawiającego zawieszenia postępowania, od którego zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. zażalenie nie przysługuje. W skardze Strona zarzucała naruszenie art. 98 § 1 w zw. z art. 141 § 1 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania pomimo braku ku temu podstaw prawnych. Wnioskowała o jego uchylenie i wymierzenie organowi grzywny. W uzasadnieniu wskazała, że pismem z dnia 29 października 2021 r. wystąpiła o zawieszenie postępowania na co otrzymała postanowienie o odmowie zawieszenia datowane na 17 listopada 2021 r. W opinii Strony w sprawie była ona jego inicjatorką, a zatem organ nie mógł odmówić zawieszenia postępowania, było to działanie na jej szkodę i pozbawienie jej prawa, z którego mogła skorzystać. Skarżąca przywołała orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujące na możliwość zawieszenia z inicjatywy strony postępowania wszczętego na jej wniosek, co winno być jednoznacznie wyartykułowane i wymaga formy pisemnej. Skarżąca powołując się na art. 141 § 1 k.p.a. wywodziła, że zażalenie może być wniesione wyłącznie gdy przepis dopuszcza taką możliwość, wskazany w ustawie katalog orzeczeń zaskarżalnych postanowieniem jest zamknięty, gdyż prawa do zażalenie nie można domniemywać. Dalej Skarżąca wskazała na orzeczenia podlegające zaskarżeniu w formie zażalenia, w tym postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania – art. 101 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wywodząc, że skarżone zażaleniem mogą być postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania, co potwierdził odwołaniem się do poglądów orzecznictwa. Tym samym postanowienie z dnia 17 listopada 2021 r. nie jest zaskarżalne, a błędne pouczenie w tym zakresie prawa tego nie statuuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie trzeba wskazać, że zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2021 r. poz. 137 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 poz. 329 ze zm. dalej: p.p.s.a.). Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Z przywołanych przepisów wynika że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Badając zaskarżony akt w tak nakreślonych granicach Sąd stwierdza, że organy nie naruszyły przepisów prawa tak procesowego, jak i materialnego. Istota sporu sprowadza się do oceny, czy postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania wszczętego na wniosek Strony podlega zaskarżeniu w trybie zażalenia. W opinii Skarżącej taki środek zaskarżenia jej przysługuje, odmiennego zdania jest natomiast organ administracji. Mając na uwadze obowiązujące w tym względzie zapisy przywołanej już ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego za odpowiadający prawu uznać trzeba pogląd organu administracji. I tak, zgodnie z art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., organ odwoławczy jest w pierwszej kolejności obligowany do zbadania dopuszczalności zażalenia. Ta czynność wymaga oceny przesłanek podmiotowych i przedmiotowych. A zatem, czy odwołanie (zażalenie) pochodzi od osoby uprawnionej oraz, czy orzeczenie, którego dotyczy podlega zaskarżeniu w trybie odwoławczym (zażaleniowym), tj. czy obowiązujące w tym zakresie normy przewidują zaskarżenie takiego aktu. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Kolejny istotny w sprawie przepis to art. 101 k.p.a. Stanowi on, że o postanowieniu w sprawie zawieszenia albo podjęcia postępowania organ administracji publicznej zawiadamia strony (§ 1). W przypadku zawieszenia postępowania na żądanie strony lub jednej ze stron (art. 98 § 1) organ pouczy je o treści przepisu art. 98 § 2 (§ 2). Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie (§ 3). Z punktu widzenia rozważanego zagadnienia istotny jest zapis § 3 ww. normy. Dokonując jego wykładni należy wskazać, że na przestrzeni obowiązywania ustawy (k.p.a.) uległ on zmianie. Pierwotny zapis stanowił, że "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Na mocy art. 1 pkt 17 lit. b ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18), zapis ten uległ zmianie i od dnia 11 kwietnia 2011 r. brzmiał: "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". W opinii Sądu zmiana omawianego zapisu prowadzi do wniosku, że wolą ustawodawcy, wynikającą z dokonanej zmiany legislacyjnej, było objecie zażaleniem jedynie postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania (czyli wstrzymujących postępowanie) oraz orzeczenia odmawiającego podjęcie zawieszonego postępowania. Zasadniczo bowiem założeniem każdego postępowania jest jego sprawne i szybkie zakończenie. W taki też sposób opisaną zmianę postrzega judykatura, można mówić o utrwalonym już poglądzie, że w obecnym brzmieniu art. 101 § 3 k.p.a. zwrot: "w sprawie zawieszenia postępowania", obejmuje jedynie zawieszenie postępowania, a nie jak przed zmianą ww. przepisu, także odmowę zawieszenia postępowania oraz podjęcie zawieszonego postępowania. Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA), wspomniana na wstępie nowelizacja miała na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia niehamujące biegu postępowań administracyjnych. Aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 k.p.a. należy więc odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot i nie ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku podkreślił, że za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu, gdyż istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienie o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z przedstawionych wyżej przyczyn, uzasadnione pozostaje wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, trudno bowiem przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu. Należy przy tym podkreślić, że strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, gdyż zgodnie z art. 142 k.p.a. rozstrzygnięcie to może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Na takie też przyczyny uzasadniające wykluczenie zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania wskazywano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 2987). Ten sam, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Powyższe stanowisko zostało utrwalone kolejnymi orzeczeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego (por: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2147/13, z dnia 22 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 339/16 , z dnia 3 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 885/15, z 27 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 3420/17, wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA). Należy przy tym zwrócić uwagę, iż w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2017 r. (sygn. akt VI SA/Wa 894/17; dostępny w CBOSA), Sąd ten trafnie zwrócił uwagę na podobieństwo regulacji zawartej w art. 101 § 3 k.p.a. do art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Ten ostatni przepis stanowi, że zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie, a ponadto na postanowienia, których przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Na tle tego przepisu nie ma wątpliwości, że zażalenie dopuszczalne jest jedynie na postanowienia wstrzymujące tok postępowania, tj. na postanowienie o zawieszeniu i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Pozostałe dwa rodzaje postanowień "w przedmiocie" czy też "w sprawie" zawieszenia", tj. postanowienie odmawiające zawieszenia i postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania nie są zaskarżalne. Powyższe nie budzi żadnych wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por: postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2008 r. sygn. akt II OZ 856/08, )ONSAiWSA 2009 r. Nr 2, poz. 22), z dnia 13 stycznia 2009 r. sygn. akt II GZ 301/08, z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II OZ 407/10, wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA). Treść art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jest również zbieżna z art. 394 § 1 pkt 6 k.p.c. Na gruncie także poglądów doktryny procedury cywilnej ukształtowało się jednolite stanowisko, zgodnie z którym postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu (m.in. W. Siedlecki (w:) Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, pod red. Z. Resicha i W. Siedleckiego, Warszawa 1975, s. 648; A. Zieliński (w:) Kodeks postępowania cywilnego. Tom I, pod red. prof. A. Zielińskiego, Warszawa 2005, s. 963). Przytoczone powyżej poglądy Sąd w całości podziela. Mając zatem na uwadze wykładnię językową spornego w sprawie przepisu, celowościową i systemową, nie sposób zanegować przyjętego przez organ poglądu wykluczającego zaskarżenie postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. Przy czym w sprawie nie ma znaczenia, czy postępowanie w tej sprawie prowadzone jest z urzędu, czy na wniosek strony, gdyż przepis art. 101 § 3 k.p.a. do takiej okoliczności się nie odwołuje. Przywołane zaś przez Stronę w treści skargi poglądy piśmiennictwa i orzeczenia, wbrew twierdzeniom Skarżącej, nie zawierają poglądów przeciwnych. Uznając zatem, że zaskarżony akt nie narusza przepisów prawa procesowego jak i prawa materialnego Sąd, działając na podstawie 151 p.p.s.a. skargę jako bezzasadną oddalił w całości.