IV SA/Wr 381/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędziowie sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, sędzia WSA Ewa Kamieniecka (spr.), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Hurman, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 3 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się żywego dziecka uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W dniu 20 marca 2018 r. K. R. złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W. wniosek o ustalenie prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] Prezydent W. odmówił wnioskodawczyni przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka – A. R., wskazując że zgodnie z zaświadczeniem lekarskim z dnia 5 marca 2018 r. wnioskodawczyni pozostawała pod opieką medyczną od 22 tygodnia ciąży. Zatem nie został spełniony warunek pozostawania pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży. W odwołaniu wnioskodawczyni wyjaśniła, że nie była objęta opieką lekarską od początku ciąży, ponieważ nie występowały u niej jakiekolwiek objawy świadczące o odmiennym stanie. W 12 tygodniu próbowała zgłosić się do lekarza, jednak wizytę wyznaczono dopiero na 7 sierpnia 2018 r. W tym dniu nie stawiła się do lekarza, ponieważ ojciec jej dziecka miał atak kolki nerkowej. Do lekarza zgłosiła się w dniu 11 września 2018 r. i pozostawała pod opieką lekarską do dnia porodu. Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując że z zaświadczenia lekarskiego z dnia 5 marca 2018 r. wynika jednoznacznie, iż wnioskodawczyni pozostawała pod opieką medyczną od 22 tygodnia ciąży do dnia porodu. Ta okoliczność bezwzględnie wyklucza możliwość przyznania świadczenia, które jest warunkowane pozostawaniem pod opieką lekarską od 10 tygodnia ciąży. Organy administracji nie mają kompetencji, aby pominąć treść dokumentu sporządzonego przez lekarza i uznaniowo przyznawać świadczenia rodzinne. Nie mogą być w tej sytuacji wzięte pod uwagę argumenty odwołania. Poza tym wnioskodawczyni wskazała, że dopiero w 12 tygodniu zorientowała się o ciąży. Zatem nawet gdyby od razu zarejestrowała się do lekarza, termin byłby przekroczony. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 21 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Wr 404/18 uchylił decyzje organów obu instancji. W ocenie Sądu, organy powinny, stosownie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 2016 r. (SK 2/16), ustalić, czy późniejsze niż przed ukończeniem 10. tygodnia ciąży, podleganie przez matkę dziecka opiece medycznej nie zostało spowodowane przez niezależne od niej okoliczności. Dlatego też Sąd, uchylając decyzje organów administrujących, stwierdził że w postępowaniu administracyjnym organ pierwszej instancji winien ustalić, czy występowały przyczyny obiektywne, które uniemożliwiły skarżącej poddanie się opiece lekarskiej we wskazanym przez ustawę terminie. Ponownie rozpoznając sprawę, organ pierwszej instancji pismem z dnia 14 lutego 2019 r. wezwał skarżącą do dostarczenia następujących dokumentów: oświadczenia, czy występowały przyczyny obiektywne, które uniemożliwiły jej poddanie się opiece lekarskiej w terminie wskazanym przez ustawodawcę, czy przyczyny opóźnienia były niezależne od niej oraz czy odczuwane objawy lub ich braki spowodowały późniejsze zgłoszenie się do lekarza. Odpowiadając na wezwanie, skarżąca oświadczyła w dniu 12 marca 2019 r., że nie była objęta opieką lekarską, ponieważ nie występowały u niej objawy ciąży. Do lekarza próbowała się zgłosić dopiero w 12. tygodniu ciąży. Organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] odmówił ponownie przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka, uzasadniając rozstrzygnięcie niepozostawaniem przez skarżącą pod opieką medyczną przed upływem 10. tygodnia ciąży. W uzasadnieniu podniesiono także, że np. brak odczuwania objawów ciąży nie stanowi przyczyny obiektywnej. W odwołaniu wnioskodawczyni wyjaśniła, że nie byłą objęta opieką lekarską od początku ciąży, ponieważ nie występowały u niej jakiekolwiek objawy świadczące o ciąży. Do lekarza próbowała się zgłosić w 12. tygodniu ciąży. Na wizytę w pierwszym wyznaczonym terminie nie mogła się stawić, a po zgłoszeniu się do lekarza pozostawała pod systematyczną opieką lekarską do dnia porodu. Rozpatrując wniesione odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W ocenie Kolegium, wymóg pozostawania pod opieką medyczną nie później niż od 10. tygodnia ciąży do porodu w przypadku skarżącej nie został spełniony. Po pierwsze, skarżąca podjęła próbę zarejestrowania się do lekarza po 10. tygodniu ciąży. Po drugie, przyczyny niedochowania ustawowego terminu leżały wyłącznie po stronie skarżącej. Zadecydowały tutaj jej subiektywne odczucia oraz brak woli ustalenia przyczyny zauważonego nieprawidłowego stanu zdrowia (plamienia). Trudno zatem uznać, że skarżąca nie podlegała opiece medycznej w okresie do 10. tygodnia ciąży z przyczyn od niej niezależnych. Jednocześnie tylko takiego rodzaju przyczyny (niezależne od ciężarnej) mogą uzasadniać, w świetle tzw. interpretacyjnego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 2016 r. (SK 2/16), niedochowanie ustawowego terminu objęcia opieką medyczną w okresie ciąży. Wobec powyższego, zdaniem Kolegium w rozpatrywanej sprawie wystąpiła, wynikająca z art. 15b ust. 1-4 w związku z art. 15b ust. 5 - 6 ustawy, podstawa do wydania decyzji odmawiającej prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. W złożonej skardze, skarżąca zarzuciła wydanej decyzji naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 9 ust. 6 i 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędne przyjęcie, iż zaświadczenie stwierdzające o pozostawaniu pod opieką medyczną skarżącej od 22 tygodnia ciąży pozostaje w zgodzie z rzeczywistym stanem rzeczy. Nadto zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 7a k.p.a. przez jego niezastosowanie, wskutek nieuwzględnienia deklaracji skarżącej o podejmowaniu licznych prób uzyskania opieki medycznej spełniających kryterium formalne ustawy oraz nieuwzględnienia faktu, że niemożność uzyskania opieki medycznej pozostawała poza działaniem i wolą skarżącej; 2) art. 136 i art. 140 k.p.a. polegającego w szczególności na braku rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wszechstronnego rozważenia zarzutów podnoszonych w odwołaniu; 3) art. 77 k.p.a. przez jego niezastosowanie, polegające na przyjęciu rozstrzygnięcia w oparciu o ustalenia organu oraz nieuwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu strony przy załatwianiu sprawy. Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi, wspierając swą argumentację tezami z orzeczeń sądów oraz przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, między innymi zarzuciła, że organ odwoławczy pominął fakt, że skarżąca próbowała uzyskać pomoc medyczną jeszcze przed upływem 10. tygodnia ciąży. Przedsiębrała w tym celu wszelkie możliwe środki, jednakże z uwagi na duże ilości pacjentek w rzeczonym okresie, nie została do lekarza nawet zarejestrowana. Ciężarna nie odpowiada za to, że do przychodni rejonowej trzeba się umawiać z dużym wyprzedzeniem. Ustawodawca nie wprowadził zasad ani trybu postępowania dającego organom administracji możliwość zweryfikowania przyczyn, dla których matka wnioskująca o przedmiotową zapomogę nie poddała się opiece medycznej w powyższym terminie. Brak w ustawie regulacji nie oznacza jednak, że kobieta. która poddała się opiece medycznej po 10. tygodniu ciąży, a następnie urodziła dziecko, powinna być automatycznie - niezależnie od okoliczności konkretnej sprawy - pozbawiona prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Sądy administracyjne stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wymienionego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W razie stwierdzenia braku naruszeń prawa a wobec tego nieuwzględnienia skargi – sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 15b ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm.), dalej u.ś.r., z tytułu urodzenia się żywego dziecka przyznaje się jednorazową zapomogę w wysokości 1000 zł na jedno dziecko. Stosownie do art. 15b ust. 5 u.ś.r. zapomoga ta przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Pozostawanie pod opieka medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną (art. 15b ust. 6 u.ś.r.). W niniejszej sprawie niesporne jest, że skarżąca nie pozostawała pod opieką lekarską od 10 tygodnia ciąży, lecz dopiero w późniejszej fazie ciąży (od 22 tygodnia), co było podstawą odmowy przyznania jej przedmiotowego świadczenia, przy jednoczesnym uznaniu przez organy, że powody, dla których doszło do niedochowania owego terminu, nie mają charakteru obiektywnego. Przystępując do meritum sprawy należy podkreślić, że była ona już przedmiotem orzekania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który w prawomocnym wyroku z dnia 21 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Wr 404/18, uchylił uprzednio zapadłe decyzje w sprawie, dopatrując się naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. Zatem zarówno organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy w administracyjnym toku instancji, jak i skład Sądu obecnie orzekający, są związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w przywołanym prawomocnym wyroku. Zgodnie bowiem z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby, zaś według art. 153 ustawy p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W kwestii zakresu związania oceną prawną trzeba zaakcentować, że ocena taka to "osąd o prawnej wartości sprawy"; ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów czy zasadności ich zastosowania w danym przypadku, jak również prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 28 marca 2012 r. I OSK 563/11, z dnia 22 października 2014 r. II FSK 2472/12 oraz z dnia 20 stycznia 2015 r. II GSK 2183/13). Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, stąd sąd administracyjny - ponownie orzekając w tej samej sprawie - nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w prawomocnym wyroku ani też nie może dokonywać ponownej oceny zagadnień, co do których ocena prawna została sformułowana. Jeżeli sąd administracyjny wyraża swoją ocenę prawną, to przy ponownym rozpoznawaniu sprawy zakres tej oceny nie może być już przedmiotem kolejnego rozpoznania (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2007 r., II FSK 274/06). W opisanym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny dla ponownego rozpoznania sprawy niniejszej przesądził kilka kwestii. Przede wszystkim przywołał, że w rozpatrywanej sprawie należy mieć na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt SK 2/16, zapadły na gruncie orzekania o zgodności z Konstytucją RP przepisu art. 15b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Trybunał Konstytucyjny podzielił stanowisko, że konieczne i decydujące jest dokonywanie przez organy ustaleń zarówno w zakresie dbałości kobiety o zdrowie w czasie ciąży (pozostawania w tym okresie pod opieką lekarską), jak i dołożenie przez kobietę należytej staranności w zakresie dochowania terminu poddania się tej opiece. Najczęściej przyczynami niedochowania terminu określonego w art. 15b ust. 5 u.ś.r. są "uwarunkowania osobnicze, fizjologiczne, zdrowotne" lub długie terminy oczekiwania na wizytę lekarską w ramach bezpłatnej publicznej opieki zdrowotnej. Wypełnienie obowiązku poddania się opiece lekarskiej przez kobietę w ciąży nie może być oceniane z pominięciem ustaleń co do obiektywnych możliwości jego realizacji w terminie wskazanym przez ustawodawcę. W ocenie wówczas orzekającego WSA, dokonując wykładni art.15b ust. 5 u.ś.r. w sposób zgodny z art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia dziecka, przysługuje także wówczas, gdy kobieta pozostawała pod opieką medyczną później niż od 10 tygodnia ciąży, a opóźnienie to wynikało z przyczyn od niej niezależnych. Przy rozpoznawaniu natomiast wniosku skarżącej, organy orzekające pominęły wtedy całkowicie przyczynę opóźnienia zgłoszenia się do lekarza, stan zdrowia skarżącej i jego ewentualny wpływ na niemożność czy utrudnienie rozeznania przez nią ciąży przed upływem 10 tygodnia. W odwołaniu skarżąca podała, że typowe objawy ciąży w początkowym jej okresie nie występowały, poza tym zważyć należało też, zdaniem Sądu, że była to pierwsza ciąża skarżącej. Odnosząc się do twierdzenia skarżącej, że nie pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży z przyczyn od siebie niezależnych - bowiem nie miała świadomości, że jest w ciąży, Sąd uprzednio orzekający przyjął, że jest to okoliczność, która może uzasadniać pozostawanie przez skarżącą pod opieką lekarską po okresie określonym ustawą. Sąd przyjął, że uwzględniając prokonstytucyjną wykładnię art. 15b ust. 5 u.ś.r., w postępowaniu administracyjnym należało ustalić (czego organy nie dokonały z naruszeniem norm art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) - czy występowały przyczyny obiektywne, które uniemożliwiły skarżącej poddanie się opiece lekarskiej we wskazanym przez ustawę terminie. Dla takiego ustalenia nie jest wystarczające zaświadczenie, potwierdzające pozostawanie pod tą opieką. Nie można jednak pominąć indywidualnej oceny kobiety i jej odczuwanych objawów, które spowodowały późniejsze zgłoszenie się do lekarza. Niekiedy wystarczające może okazać się oświadczenie strony w tym zakresie. Jakkolwiek organ, generalnie ujmując, wykonał zalecenia Sądu co do kierunku postępowania wyjaśniająco - dowodowego, bowiem odebrał od skarżącej oświadczenie w przedmiocie przyczyn niepodlegania przez nią opiece medycznej od 10. miesiąca ciąży, to jednak nie dokonał prawidłowej oceny prawnej ustalonych okoliczności faktycznych i nie rozważył wszystkich istotnych aspektów sprawy, na które uwagę zwrócił (wiążąco) orzekający uprzednio WSA we Wrocławiu. Skład orzekający w powołanym wyroku mianowicie podkreślił, w kontekście twierdzeń skarżącej o braku w pierwszym okresie ciąży jej świadomości co do swego stanu, że ta okoliczność może uzasadniać pozostawanie przez skarżącą pod opieką lekarską po okresie określonym ustawą, tym bardziej, że była to pierwsza ciąża skarżącej. Sąd zaznaczył, że nie można pominąć indywidualnej oceny kobiety i jej odczuwanych objawów, które spowodowały późniejsze zgłoszenie się do lekarza oraz stwierdził, że niekiedy wystarczające może okazać się oświadczenie strony w tym zakresie i takowe oświadczenie od skarżącej organy odebrały. Skarżąca interpretowała swój stan zdrowia jako prawidłowy z uwagi na zachowane w pewnym stopniu przez czas do 10 tygodnia ciąży symptomy fizjologiczne, niewskazujące jej zdaniem na ciążę. Trzeba podkreślić brak doświadczenia skarżącej skoro była to jej pierwsza ciąża i nie doszło do całkowitego zaprzestania krwawienia. Trudno zatem obarczać skarżącą odpowiedzialnością za brak umiejętności rozeznania swego właściwego stanu zdrowotnego i objawów ciąży oraz przypisywać jej złą wolę w tej materii. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy o sygn. II SA/Bd 1154/18 z dnia 18 grudnia 2018 r., LEX nr 2619365) : "Pozbawienie matki dziecka prawa do dodatku z tytułu urodzenia dziecka wyłącznie ze względu na wystąpienie okoliczności fizjologicznych, które jednoznacznie nie pozwalały na zakwalifikowanie według jej wiedzy, że jest w ciąży nawet po 10 tygodniu, co spowodowało późniejsze poddanie się opiece medycznej, byłoby nie tylko niezgodne z ratio legis art. 9 ust. 6 u.ś.r., lecz także prowadziłoby do naruszenia zasad konstytucyjnych." Według także słusznej kolejnej tezy z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 kwietnia 2018 r. o sygn. II SA/Op 612/17, LEX nr 2493373 : "Nie można bowiem wykluczyć, że z przyczyn niezależnych od woli i wiedzy kobiety nie będzie ona w stanie dochować określonego w przywołanych przepisach terminu poddania się opiece medycznej. W pewnych przypadkach kobieta, której nie da się zarzucić braku troski o zdrowie własne i płodu, może pozostawać pod opieką medyczną w terminie późniejszym, niż określony w art. 15b ust. 5 czy art. 9 ust. 6 u.ś.r. ze względu na niezależne od niej czynniki. Mogą to być w szczególności czynniki o charakterze biologicznym - np. brak możliwości rozpoznania ciąży w jej wczesnym etapie bądź faktycznym - np. brak możliwości zarejestrowania się na badania lekarskie lub poddania się badaniu lekarskiemu w odpowiednim terminie." (podobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, sygn. III SA/Gd 998/17, z dnia 19 stycznia 2018 r., LEX nr 2428935). Orzecznictwo sądowoadministracyjne akcentuje zatem, że w niektórych okolicznościach stan wiedzy zainteresowanej kobiety w kwestii możliwości rozpoznania wczesnego stadium ciąży może być czynnikiem usprawiedliwiającym przyznanie jej przedmiotowego świadczenia na mocy art. 15b ust. 1 u.ś.r. W tym stanie rzeczy, odmawiając skarżącej jednorazowej zapomogi, doszło do naruszenia art. 15b ust. 5 u.ś.r. przez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie. Należy nadto podkreślić, że na odrębną okoliczność problemów z rejestrowaniem się ciężarnych pacjentek w ramach NFZ skarżąca wskazywała już na wstępnym etapie postępowania administracyjnego, a strona nie może ponosić negatywnych skutków związanych z terminami oczekiwania na wizytę lekarską w ramach bezpłatnej publicznej opieki zdrowotnej. Z tych względów, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd uchylił wydane w obu instancjach decyzje. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni zaprezentowaną ocenę prawną.