IV SA/Wr 418/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Lidia Serwiniowska po rozpoznaniu w dniu 28 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Fundacji A z/s we W. na zarządzenie Prezydenta Miasta L. z dnia 9 grudnia 2015 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia otwartego konkursu na powierzenie prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 14 sierpnia 2018 r. Fundacja A z siedzibą we W. (zwana dalej stroną, skarżącą lub Fundacją), działając na zasadzie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm., dalej u.s.g.), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na zarządzenie Prezydenta Miasta L. z dnia 9 grudnia 2015 r. w sprawie rozstrzygnięcia otwartego konkursu na powierzenie prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej w L. w 2016 r. Uzasadniając swoje stanowisko Fundacja wskazała, że zaskarżony akt został wydany przez organ samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej, zaś strona – jako uczestnik konkursu ofert – dysponuje interesem prawnym w zaskarżeniu przedmiotowego zarządzenia. W ocenie skarżącej, organ swoim rozstrzygnięciem naruszył: 1) art. 32 ust. 1 Konstytucji – prawo do równego traktowania przez władze publiczne, poprzez naruszenie zasady równego traktowania; 2) art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 450 ze zm., dalej u.d.p.p.w), poprzez dokonanie powierzenia realizacji zadania publicznego nieuprawnionemu podmiotowi; 3) art. 13 ust. 2 pkt 6 u.d.p.p.w., poprzez niedookreślenie w ogłoszeniu konkursowym kryteriów oceny ofert uniemożliwiające obiektywną weryfikację oceny, a przez to dokonywanie przez organ oceny dowolnej i arbitralnej. Mając na uwadze powyższe okoliczności skarżąca wniosła o stwierdzenie wydania zakwestionowanego zarządzenia z naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie oraz obciążenie Fundacji kosztami postępowania sądowego, w tym kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie organu, zaakceptowanie decyzji komisji konkursowej w sprawie powierzenia realizacji zadania publicznego na prowadzenie punktów nieodpłatnej pomocy prawnej nie podlega bowiem kontroli sądów administracyjnych. Pismem z dnia 26 września 2018 r. skarżący – odnosząc się do stanowiska organu – wskazał, że odrzucenie skargi spowodowałoby naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji. Powołując się na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 maja 2018 r., sygn. akt SK 22/17 skarżący podkreślił, że pojęcie sprawy z zakresu administracji publicznej należy traktować szeroko, uwzględniając przy tym konstytucyjny standard prawa do sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 1 – 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: – decyzje administracyjne; – postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; – postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; – inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613 ze zm., zwanej dalej o.p.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947 ze zm., zwanej dalej u.k.a.s.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; – pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; – akty prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; – akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w punkcie 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; – akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; – bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; – bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI o.p. oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 2a i § 3). Odnosząc treść przywołanych przepisów do przedmiotu skargi wniesionej do tutejszego Sądu należy wskazać, że nie mieści się ona w żadnej z wymienionych kategorii aktów względnie czynności podlegających jurysdykcji sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2030 ze zm., dalej u.n.p.p.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kwestionowanego zarządzenia, powiat powierza prowadzenie połowy punktów nieodpłatnej pomocy prawnej organizacji pozarządowej prowadzącej działalność pożytku publicznego. Jeżeli na powiat przypada nie więcej niż trzy punkty nieodpłatnej pomocy prawnej, organizacji pozarządowej powierza się prowadzenie jednego punktu nieodpłatnej pomocy prawnej. W pozostałych przypadkach, jeżeli iloraz liczby punktów nieodpłatnej pomocy prawnej i liczby dwa stanowi liczbę niecałkowitą, zaokrągla się ją w górę do liczby całkowitej. Jak stanowi zaś ust. 2 cytowanego przepisu, organizację pozarządową wyłania się corocznie w otwartym konkursie ofert, o którym mowa w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Stosownie do art. 13 u.d.p.p.w., organ administracji publicznej zamierzający zlecić realizację zadania publicznego ogłasza otwarty konkurs ofert. Oceny ofert dokonuje komisja konkursowa powołana przez organ administracji publicznej, który ogłosił konkurs (art. 15 ust. 2a u.d.p.p.w.). Ogłoszenie wyników otwartego konkursu ofert zawiera nazwę oferenta, nazwę zadania publicznego i wysokość przyznanych środków pieniężnych, a organ administracji publicznej zobligowany jest do zawarcia bez zbędnej zwłoki, po ogłoszeniu wyników konkursu, umowy o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie jego realizacji z wyłonionymi w konkursie organizacjami (art. 15 ust. 2h i 4 u.d.p.p.w.). Treść umowy, pozostająca w związku z przepisami ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, wskazuje, że jest to umowa zlecenia realizacji określonych działań publicznych. Elementem tej umowy jest bowiem zobowiązanie zleceniodawcy do przekazania na realizację zadania publicznego określonej kwoty wynagrodzenia za udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej. Z tego wynika, że wykonywanie zadań administracji publicznej przez organizacje pożytku publicznego na podstawie zlecenia to pewnego rodzaju "prywatyzacja" zadań publicznych. Zlecenie wykonania zadań publicznych następuje bowiem na zewnątrz, gdyż podmiotem wykonującym to zadanie jest podmiot niepubliczny - organizacja pożytku publicznego, która przyjmuje dane zadanie dobrowolnie oraz prowadzi je w interesie "ogólnym", a nie w interesie jednostkowym (indywidualnym). Realizacja danego zadania odbywa się w formach prawa prywatnego, czyli na podstawie umowy cywilnoprawnej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2546/16). Otwarty konkurs ofert ma zatem na celu wyłonienie oferentów, którzy będą realizowali określone zadania publiczne. Przekazanie im przez organ administracji publicznej w drodze umowy zadań publicznych wiąże się istotnie ze zobowiązaniem przekazania na realizację tych zadań określonej kwoty pieniężnej, stanowiącej dotację celową, ale nie można jej traktować jako dofinansowania działalności organizacji pożytku publicznego, czy też dofinansowania projektu. Konkurs ofert nie służy więc "przyznaniu wsparcia", czy też "dofinansowaniu" lecz wyłonieniu podmiotu, który będzie realizował określone w ogłoszeniu zadanie publiczne. Z tych względów nie ma podstaw do uznania, że Prezydent L., rozstrzygając przedmiotowy konkurs, oddziałuje w sposób władczy na uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów ustawy. Niniejsza sprawa nie ma zatem charakteru sprawy z zakresu administracji publicznej. Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie nie zawiera bowiem przepisu, który stanowiłby podstawę materialnoprawną do wydawania w toku procedury konkursowej przez organ administracji publicznej ogłaszający konkurs, czy też powołaną przez niego komisję konkursową, decyzji administracyjnych czy też innych aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Omawiana ustawa nie zawiera także przepisu szczególnego, w rozumieniu art. 3 § 3 p.p.s.a. przewidującego sądową kontrolę (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 2022/11 oraz postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 129/18). Bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostaje stanowisko strony nawiązujące do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 maja 2018 r., sygn. akt SK 22/17. W orzeczeniu tym sąd konstytucyjny nie doszukał się bowiem niezgodności powołanych przez stronę przepisów z normami Konstytucji dochodząc do wniosku, że sygnalizowany przez nią problem ma co najwyżej podstawę w kształtujących się w dalszym ciągu liniach orzeczniczych sądów administracyjnych. Tutejszy Sąd reprezentuje zaś ten kierunek orzecznictwa, zgodnie z którym, rozstrzygnięcie konkursu ofert na prowadzenie punktów nieodpłatnej pomocy prawnej – z uwagi na obowiązujący stan prawny – nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Organ ogłaszający ten konkurs nie wydaje bowiem w tym zakresie żadnego z rozstrzygnięć, które mogłyby stanowić przedmiot zainteresowania sądów administracyjnych. Dodatkowo należy podkreślić, że wątpliwe pozostaje, czy rozstrzygnięcie wskazanego konkursu nastąpiło w formie wskazanego przez stronę zarządzenia Prezydenta L. z dnia 9 grudnia 2015 r. Jedynym bowiem dokumentem sygnowanym powyższą datą jest ogłoszenie wyników konkursu, którego dokonała jednak komisja konkursowa, a nie prezydent miasta. Nie był to zatem akt organu jednostki samorządu terytorialnego, a tylko taki akt – zgodnie z art. 3 pkt 2 pkt 6 p.p.s.a. – podlega kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. W takiej sytuacji Sąd zobligowany był do odrzucenia wniesionej skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji postanowienia. Nawiązując z kolei do wniosku organu o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, należy jedynie wskazać, że koszty takie – w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a – przysługują wyłącznie stronie skarżącej i tylko w sytuacji kiedy jej skarga została uwzględniona.