IV SA/Wr 430/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi E. W., opiekuna prawnego S. W. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. przyznaje adwokatowi A. S. kwotę 295,20 (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych w tym 23% VAT od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. Nr [...], działając na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 3 oraz art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 276; zwana poniżej w skrócie "ustawą" ) odmówił stronie skarżącej – S. W., w imieniu której działa opiekun prawny E. W. - przyznania uprawnień kombatanckich. Jak organ przytoczył w uzasadnieniu decyzji – postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony skarżącej, w którym wskazano, że w czasie wojny pełniła służbę w formacjach partyzanckich od lipca 1943 r. do końca wojny. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy działalnością kombatancką jest pełnienie służby w polskich podziemnych formacjach i organizacjach, w tym w działających w ramach tych organizacji oddziałach partyzanckich w okresie wojny 1939-1945. Z kolei według art. 22 ust. 1 ustawy, o spełnieniu warunków, o których mowa w art. 21, orzeka Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych lub osoby przez niego upoważnione, na podstawie udokumentowanego wniosku zainteresowanej osoby oraz rekomendacji stowarzyszenia właściwego dla określonego rodzaju działalności kombatanckiej lub represji. Rekomendacji udziela się bez względu na to, czy osoba ubiegająca się o uprawnienia zgłosi zamiar wstąpienia do stowarzyszenia. Jak dalej zauważył organ, dołączono do wniosku spis imienny partyzantów oddziału [...] w którym znajduje się imię i nazwiska ojca strony, który był członkiem ruchu oporu podczas okupacji. Analizując jednak całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w toku przeprowadzonego postępowania organ stwierdził, iż brak jest podstaw do uznania, że wnioskodawczyni pełniła służbę w organizacji konspiracyjnej w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy. Zainteresowana nie dołączyła do wniosku jakichkolwiek dokumentów — urzędowych, osobistych, oświadczeń świadków z których wynikałoby, że w czasie okupacji prowadziła działalność kombatancką w myśl powołanego wyżej przepisu. Dokumenty znajdujące się w aktach sprawy odnoszą się jedynie do działalności ojca a nie strony, która w czasie wojny była dzieckiem. Następnie organ wywiódł, że w utrwalonym orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, iż pełnienie takiej służby mogło polegać na bezpośrednim uczestnictwie w działaniach zbrojnych tych formacji i organizacji, bądź też na pełnieniu wyłącznie czynności usługowych (zaopatrzeniowych, leczniczych itp.), zawsze jednak uzależnione było od przynależności do określonej formacji, wyrażającej się w podporządkowaniu służbowym, wyznaczeniu służbowego stanowiska i wykonywaniu zakreślonych czynności (por. wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 1993 r., SA/Wr243/93, wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 września 2004 r., V SA/Wa 1052/04, wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2007 r., II OSK 929/06, wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r., II OSK 663/06). Pełnienie służby w podziemnych organizacjach polegało więc na prowadzeniu w sposób zorganizowany i systematyczny działalności skierowanej przeciwko okupantowi i wiązało się m.in. ze złożeniem przysięgi wojskowej, otrzymaniem konkretnego przydziału organizacyjnego oraz zadań do wykonywania, przy czym cechy te musiały występować łącznie. W świetle powyższego, przyznanie uprawnień kombatanckich na podstawie powołanego przepisu art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy jest możliwe tylko wówczas, gdy strona wykaże, że wykonywana przez niego działalność była pełnieniem służby w tych organizacjach, w powyższym rozumieniu (wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 265/09). W końcowym fragmencie organ stwierdził, że nie neguje represji, których strona doznała podczas wojny będąc dzieckiem a jedynie wskazuje, iż okoliczności na które powołuje się w swoim podaniu nie stanowią przesłanki do przyznania przedmiotowych uprawnień. W skardze na tę decyzję, oraz w piśmie procesowym, skarżąca opiekun prawna podała, że wniosek złożyła do Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych już kilka miesięcy temu, natomiast do dnia otrzymania decyzji była stale wprowadzana w błąd poprzez fakt zatajenia informacji o konieczności dostarczenia do wniosku dodatkowych dokumentów w postaci "rekomendacji stowarzyszenia właściwego dla określonego rodzaju działalności kombatanckiej lub represji". Pomimo wielokrotnych prób nawiązania kontaktu oraz zweryfikowania stanu faktycznego dotyczącego procedury składania wniosku, stale była przekonywana, iż złożone dokumenty są wystarczające. Zarzuciła, że w kontakcie telefonicznym w sprawie pisma z dnia 12 czerwca 2018 roku, które dotyczyło zawiadomienia o zakończeniu postępowania wyjaśniającego, została poinformowana, iż co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań odnotowuje się braki w postaci przesłanek odnoszących się do zbyt młodego wieku matki w czasie trwania II wojny światowej. Nie została natomiast poinformowana, że do poprawnego uzupełnienia wniosku o przyznanie uprawnień kombatanckich wystarczy złożenie rekomendacji odpowiedniego stowarzyszenia kombatanckiego. Aktualnie będzie starała się o uzyskanie rekomendacji od odpowiedniego stowarzyszenia, jak również do przedstawienia świadków na zaistniałą sytuację związaną z: 1) pełnieniem służby w polskich podziemnych formacjach i organizacjach, w tym w działających w ramach tych organizacji oddziałach partyzanckich w okresie wojny; 2) przynależnością do partyzantów wchodzących w skład [...] od lipca 1943 roku do końca wojny; 3) pełnieniem funkcji pomocnika sanitariusza w szpitalu polowym znajdującym się na terenie osiedla partyzanckiego w okolicy wsi B. podczas walk z bandami UPA. Zarzucając naruszenie art. 79a § 1 oraz art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdziła, że została świadomie wprowadzona w błąd podczas trwania procesu weryfikacji wniosku o przyznanie uprawnień kombatanckich dla matki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wymienionego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W razie stwierdzenia braku naruszeń prawa a wobec tego nieuwzględnienia skargi – sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a) W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji w powyższym kontekście stwierdzić należało, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż przy rozstrzygnięciu wniosku skarżącej o przyznanie uprawnień kombatanckich doszło do naruszenia norm postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana z uchybieniem norm art. 7, art. 9 oraz art. 79a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). Podstawę materialno-prawną zaskarżonego orzeczenia stanowił przepis art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 276; zwana dalej w skrócie "ustawą" lub "ustawą o kombatantach"). Powołany przepis prawa stanowi, że za działalność kombatancką uznaje się pełnienie służby w polskich podziemnych formacjach i organizacjach, w tym w działających w ramach tych organizacji oddziałach partyzanckich w okresie wojny 1939-1945. Po myśli przepisu art. 21 ust. 1 ustawy, normującym warunki przysługiwania uprawnień ustawowych - uprawnienia określone w ustawie przysługują osobie, która uzyska decyzję potwierdzającą działalność wymienioną w art. 1 ust. 2 i w art. 2 albo fakty, o których mowa w art. 4, posiada obywatelstwo polskie lub posiadała je w okresie działalności kombatanckiej bądź w okresie podlegania represjom, z zastrzeżeniem ust. 2. Z kolei według art. 22 ust. 1 zdanie pierwsze i drugie - o spełnieniu warunków, o których mowa w art. 21, orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych lub osoby przez niego upoważnione, na podstawie udokumentowanego wniosku zainteresowanej osoby oraz rekomendacji stowarzyszenia właściwego dla określonego rodzaju działalności kombatanckiej lub represji. Rekomendacji udziela się bez względu na to, czy osoba ubiegająca się o uprawnienia zgłosi zamiar wstąpienia do stowarzyszenia. Jakkolwiek z brzmienia art. 22 ust. 1 ustawy o kombatantach ciężar wykazania przesłanek uzasadniających przyznanie uprawnień kombatanckich spoczywa na osobie aplikującej, jej wniosek bowiem winien być udokumentowany, to wszakże nie zwalnia to organu od obowiązku podjęcia zgodnie z art. 7 k.p.a. wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w szczególności zaś do respektowania także pozostałych fundamentalnych reguł postępowania związanych z obowiązkami informacyjnymi organu oraz zapewnienia stronie pełnych gwarancji procesowych pozwalających na umożliwieniu stronie przejawiania przez nią aktywności dowodowej. W orzecznictwie podkreśla się na tle stosowania komentowanego przepisu, że w sprawach o przyznanie uprawnień kombatanckich, często z uwagi na upływ czasu, jak również konspiracyjny charakter prowadzonej działalności, przedłożenie przez wnioskodawcę jednoznacznych dowodów na potwierdzenie tej działalności jest utrudnione, zatem w takich sytuacjach obowiązek współdziałania w ustaleniu prawdy obiektywnej spoczywa na organie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2005 r., sygn. II OSK 117/05; LEX nr 188689). Współdziałanie w tej materii wyraża się również poprzez konieczność realizacji zasady informowania stron, wynikającej z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym to przepisem organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Koresponduje z tą zasadą kolejna reguła – z art. 11 k.p.a. – nakładająca na organy powinność wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Dopełnieniem powyższych reguł procesowych jest zapisany w art. 10 § 1 k.p.a. obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Po istotnej nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, opublikowaną w Dz.U. z 2017 r. poz. 935) wprowadzono do procedury administracyjnej dodatkowy wszakże obowiązek ściśle powiązany z regułami zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu i informowania. W świetle bowiem art. 79a § 1 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na zadanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. W myśl § 2 wskazanego przepisu - w terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1. Godzi się zauważyć, że intencją wprowadzenia przez ustawodawcę do Kodeksu postępowania administracyjnego przepisu art. 79a § 1 (co wynika z uzasadnienia do projektu powołanej wyżej ustawy zmieniającej; VIII kadencja, druk sejm. nr 1183, s. 28) jest : "(...) zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony (art. 61 § 1 k.p.a.) . Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 k.p.a. Jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. W tych przypadkach strona będzie zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego. W tym kontekście niewystarczające jest informowanie strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zgodnie z projektowanym art. 79a k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania stronie przesłanek, których spełnienie zależy od strony, a które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Co oczywiste, rozwiązanie to nie wyklucza dobrej praktyki organów polegającej na kontaktowaniu się ze stroną postępowania ustnie, telefonicznie czy drogą elektroniczną i w żadnym stopniu nie ogranicza norm określonych w art. 8-10 oraz art. 77 k.p.a., a stanowi ich uzupełnienie. Proponowane rozwiązanie nie stoi również w sprzeczności z przepisami ustaw szczególnych, gdzie określony został tryb uzyskiwania dalszych uzupełnień lub wyjaśnień dotyczących przedłożonego we wniosku żądania. Celem tej regulacji jest ułatwienie stronie podjęcia działań zmierzających do skorygowania treści wniosku lub uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, a w efekcie - uniknięcie wydania rozstrzygnięcia negatywnego, gdy wydanie decyzji pozytywnej jest możliwe, choć dopiero po dokonaniu przez stronę określonych czynności faktycznych lub prawnych, które nie zostały dokonane lub ustalone w toku postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ. Organ na podstawie art. 79a k.p.a. powinien wskazać stronie przesłanki, których spełnienie jest konieczne do wydania decyzji pozytywnej. Dotyczy to przesłanek, na których zaistnienie strona ma lub może mieć obiektywnie wpływ ("przesłanki zależne od strony"). Organ nie powinien przy tym oceniać na tym etapie subiektywnej możności wykazania danej okoliczności w konkretnej sprawie (np. odmówić zastosowania art. 79a k.p.a. z uwagi na fakt, że w ocenie organu zebrane dowody potwierdzają w dostatecznym stopniu przesłankę przeciwną niż wymagająca spełnienia)." W kontekście ratio legis uregulowania zawartego w art. 79a § 1 k.p.a., bez wątpienia dla prawidłowego stosowania tego przepisu, organ winien w piśmie zawiadamiającym stronę ściśle określić, jakie to konkretne przesłanki prawa materialnego w stanie faktycznym i prawnym sprawy nie zostały spełnione lub wykazane, a których spełnienie lub wykazanie jest konieczne do wydania decyzji pozytywnej. Ogólnikowa, czy lakoniczna, bliżej nie sprecyzowana w tej materii wypowiedź organu nie spełnia funkcji jakiej ma służyć komentowany przepis proceduralny i stanowi jego naruszenie. Tymczasem na kanwie rozpatrywanej sprawy trzeba zauważyć, że w tej mierze kierując swe pismo do strony działającej bez profesjonalnego pełnomocnika - organ wymienił w zawiadomieniu ogólnie (jako niespełnione przesłanki materialnoprawne): "okoliczności działalności kombatanckiej w rozumieniu ustawy o kombatantach", nie precyzując przy tym, o spełnienie jakich konkretnie okoliczności chodzi (nie przytoczono nawet przepisu prawa materialnego z jakich mają one wynikać), ani za pomocą jakich środków dowodowych strona może potencjalnie wykazać ich istnienie. De facto uszczegółowienie takiej natury nastąpiło dopiero w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, na stronie 2 w czwartym akapicie, gdzie wskazano, że brak jest podstaw do uznania, że wnioskodawczyni pełniła służbę w organizacji konspiracyjnej w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy, gdyż zainteresowana nie dołączyła do wniosku jakichkolwiek dokumentów — urzędowych, osobistych, oświadczeń świadków z których wynikałoby, że w czasie okupacji prowadziła działalność kombatancką w myśl powołanego wyżej przepisu zaś dokumenty znajdujące się w aktach sprawy odnoszą się jedynie do działalności ojca a nie strony, która w czasie wojny była dzieckiem. W takim stanie rzeczy, strona bezsprzecznie została pozbawiona w postępowaniu administracyjnym możliwości dowodzenia spełnienia opisanych przesłanek przez podjęcie określonych czynności procesowych, co wyraźnie artykułowała na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, podnosząc zwłaszcza, że nie miała wiedzy ze strony organu o możliwości uzyskania rekomendacji od odpowiedniego stowarzyszenia, jak również powołania świadków na okoliczność pobytu i działalności strony w organizacji konspiracyjnej zaś w toku postępowania otrzymała tylko informacje co do zbyt młodego wieku (11 lat), wszakże trzeba zauważyć, że kwestia wieku jest sprawą następczą i ocenną. Nieprawidłowe działanie organu nie pozwoliło zatem stronie na pełną orientację w jej sytuacji materialnoprawnej i procesowej, uniemożliwiając jej realizację uprawnień procesowych. W tych okolicznościach sprawy zaskarżoną decyzję należało uchylić na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. , o czym Sąd orzekł w pkt I sentencji wyroku. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ umożliwi stronie przedstawienie dowodów w sprawie poprzez właściwe zastosowanie norm postępowania, w tym powiązanego z art. 10 § 1 k.p.a. przepisu art. 79a § 1 k.p.a. - z prawidłowo sformułowanym, adekwatnym do stanu sprawy, zawiadomieniem, o którym tamże mowa. Orzeczenie w pkt II sentencji wyroku o wynagrodzeniu przyznanym pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu znajduje wsparcie w art. 250 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U z 2016, poz.1714 ze zm.).